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Jonathan Goodhand y Peter Chamberlain
Introducción
En la era de la democratización y el buen gobierno, las ONG se han convertido en el 'hijo predilecto' de los donantes, con acceso a crecientes recursos e influencia (Edwards y Hulme, 1995). Se las considera tanto 'actores de mercado', más eficientes y económicas que los gobiernos, como los agentes de la democratización, y como parte esencial de una pujante sociedad civil (Korten, 1990; Clark, 1991). Los donantes oficiales demuestran su apoyo al papel económico y político de las ONG en lo que se ha llamado 'Agenda de Nuevas Políticas' canalizando fondos a través de ellas (Edwards y Hulme, op. cit.). Un funcionario de USAID señaló a este respecto: 'De esta forma conseguimos que nuestra pasta cunda el doble' (Larmer, 1994). Este consenso se sustenta en el supuesto de que la democracia política y el desarrollo socioeconómico se refuerzan mutuamente. El Estado, el mercado y la sociedad civil a los cuales, siguiendo a Korten (1990) nos referiremos como el príncipe, el mercader y el ciudadano se relacionan en una serie de círculos virtuosos. Un principio fundamental del 'saber popular' de las ONG dice que las éstas promueven y fortalecen la sociedad civil, y por tanto obligan al príncipe y al mercader a rendir cuentas públicamente con mayor asiduidad.
Hay, sin embargo, algo de triunfalismo en el discurso sobre el Nuevo Orden Mundial y en la creencia de que las ONG son 'parte de la urdimbre y la trama de la democracia' (Larmer, op. cit.). Estas palabras suenan falsas en un mundo caracterizado por la inestabilidad, la fragmentación y la profundización de la pobreza. Lejos de 'democratizar el desarrollo', las ONG son a menudo las suministradoras de paliativos a las facciones que se enfrentan en los conflictos (Slim, 1994). En vez de promover la responsabilidad pública, las ONG están quizás 'bailando al son de la música del príncipe', ya sea el príncipe un gobierno, un movimiento insurgente o el jefe de una milicia local. Debemos poner en cuestión los supuestos en los que se basa la mitología sobre las ONG, y los donantes deben basar sus acciones en una valoración realista de las capacidades de las ONG, y no en los supuestos del 'saber popular' de las ONG.
Antecedentes del conflicto de Afganistán
El fin de la guerra fría no ha supuesto el fin de la historia, como apuntaba Fukayama (Rupesinghe, 1994). Lejos de ser un 'Nuevo Orden Mundial', el mundo actual se caracteriza por un peligroso desorden, en el que la inestabilidad política es endémica.(1)
La guerra de Afganistán es un poderoso ejemplo de los conflictos contemporáneos, a menudo llamados 'emergencias políticas complejas' (EPC), que se caracterizan por la combinación de múltiples causas, como los conflictos civiles y étnicos, el hambre, los desplazamientos, las disputas por la soberanía, y el desmoronamiento del gobierno nacional. El conflicto de Afganistán tuvo su origen en una compleja mezcla de factores, causados por años de precario desarrollo, la política de la guerra fría, la militarización y los cismas tribales y étnicos. Así pues, este conflicto pone de relieve muchas cuestiones de crucial importancia: la quiebra del Estado-nación, la etnicidad, el fundamentalismo, el nacionalismo, el desplazamiento, la soberanía y el papel de los organismos humanitarios.
Las EPC no son crisis temporales después de las cuales la sociedad vuelve a la normalidad; tienen características estructurales de largo plazo, y se derivan de los fracasos del desarrollo. A mediados del decenio de los setenta, Afganistán se había convertido en una sociedad esquizofrénica, con una élite urbana cuya idea de un Estado fuerte y unificado no se correspondía con las lealtades tribales y étnicas de una población predominantemente rural. De estas contradicciones surgieron los movimientos socialista e islamista. Uno y otro se basaban en el 'mito de la revolución', y fue el choque entre estas ideologías el que actuó como catalizador del conflicto.
La 'libanización' de Afganistán
El conflicto de Afganistán se caracterizó por la implosión del Estado-nación, el desarrollo de movimientos políticos rapaces y economías de guerra, y la erosión de las estructuras en el seno de la sociedad civil. Macrae y Zwi (1992) describen, en el contexto de África, cómo la producción y la distribución, así como la restricción de movimientos y la desarticulación de los mercados, se convirtieron en los objetivos deliberados de los contendientes. En Afganistán, en el decenio de 1980, las economías rurales de subsistencia fueron destruidas deliberadamente por las fuerzas soviéticas, y se recurrió al terror para intimidar a la población, un tercio de la cual fue desplazada a Irán y Pakistán.
La retirada de las tropas soviéticas en 1988 no marcó el fin del conflicto. Se produjo a continuación un proceso de 'libanización' (Roy, 1989) en el que volvieron a surgir las contradicciones internas del movimiento de resistencia. El conflicto se transformó así de una guerra de contrainsurgencia con una base aparentemente ideológica en un conflicto caracterizado por el caudillaje y el bandolerismo. El panorama general se caracteriza por la incertidumbre y la turbulencia; las alianzas cambian constantemente, y en el conflicto violento se intercalan episodios de paz frágil. Los 'príncipes' rivales tienen interés personal en que continúe el desorden; cuando sus fortunas se basan en la coacción y, cada vez más, en el comercio del opio, tienen poco que ganar con un Estado emergente. El conflicto ha pasado a ser la norma, no la excepción. Pocos donantes están dispuestos a reanudar la ayuda bilateral a Afganistán cuando el diálogo con un gobierno central fuerte sigue siendo imposible. Afganistán se ha convertido en el clásico 'Estado débil' (Duffield, 1994), aquejado de una inestabilidad sistemática y con una importancia estratégica en declive en el escenario mundial.
Príncipe, mercader y ciudadano: nuevos papeles en Afganistán
El modelo de complementariedades funcionales de Korten entre el príncipe, el mercader y el ciudadano no tiene mucho sentido en el conflicto de Afganistán. Las nuevas divisiones en la sociedad afgana se basan en la lealtad política y la riqueza. Las EPC se caracterizan a menudo por la aparición de economías paralelas que escapan al control del Estado. Los nuevos 'príncipes' de Afganistán son los comandantes y los mulás. Le economía de Jalalabad, por ejemplo, se basa ahora en gran medida en el contrabando, la producción de opio y el bandolerismo, y son los comandantes quienes controlan y fomentan esa economía.
Cuando se entra en Jalalabad, una larga hilera de vehículos repintados en venta a los márgenes de la carretera, en su mayor parte robados en Peshawar, ofrecen un sombrío recordatorio de cuáles son las fuerzas que controlan realmente la zona. (Cutts, 1993: 14)
La sociedad civil está profundamente segmentada y las lealtades de la gente se dirigen a la familia, el clan y el linaje, antes que a la comunidad. Las lealtades de parentesco han sido siempre más fuertes que las obligaciones para con el Estado. Dupree (1989, pág. 249) describe el 'manto de barro' que los aldeanos levantan para protegerse de las incursiones del Estado:
... cuando los equipos de modernización se van, los aldeanos remiendan los desgarros de su manto de barro y vuelven a sus antiguos hábitos de reafirmación grupal.
La fragmentación de la resistencia ha conducido a un proceso de retribalización; las lealtades políticas han disminuido en favor de una renovada conciencia étnica. Los tayikos, los hazaras y los uzbekos, por ejemplo, han encontrado una nueva reafirmación étnica como consecuencia de la guerra. Es difícil contemplar esta sociedad crónicamente anárquica y dividida en términos que no sean hobbesianos. Las aldeas han experimentado el mismo proceso de fragmentación, tras haberse llevado la guerra muchas de las estructuras tradicionales, y haberles dejado en un vacío institucional que ha sido llenado posteriormente por los comandantes militares.(2) Hay pocos cimientos estables sobre los que reconstruir.
El conflicto ha producido un cóctel explosivo en el que se han erosionado las restricciones tradicionales y estatales, mientras que los medios tecnológicos para el ejercicio de la guerra se han hecho más complejos. Las ONG están ocupando el espacio que deja la quiebra del Estado, por lo que, en ausencia de instituciones gubernamentales efectivas, ejercen una gran influencia.
La respuesta humanitaria
La respuesta humanitaria al conflicto de Afganistán refleja las tendencias de la distribución global de la ayuda. Aunque los presupuestos para el desarrollo están estancados, se ha registrado un notable aumento de la ayuda humanitaria y, desde el decenio de 1980, una potenciación del papel de las ONG. En el periodo de la guerra fría, durante el cual la ONU se vio constreñida por consideraciones de soberanía nacional, las ONG intentaron suministrar ayuda humanitaria en zonas en litigio (Duffield, op. cit.). Las ONG 'acuden allí donde los soldados y los burócratas tienen miedo de pisar' (Larmer, op. cit.), un fenómeno perpetuado por la subcontratación de ONG en ámbitos en los que los organismos multilaterales y bilaterales no pueden o no están dispuestos a involucrarse, como los controvertidos programas transfronterizos.
Tras la ocupación de Afganistán por tropas soviéticas en 1979, prácticamente todos los programas de desarrollo occidentales llegaron a su fin. (3) Las ONG intervinieron mediante programas transfronterizos no contemplados en su mandato. Hasta 1988, las ONG fueron el principal medio por el que se suministró ayuda humanitaria y de rehabilitación a zonas en poder de los muyahidin. La intervención tuvo una escala limitada en sus comienzos, con la participación de menos de 15 ONG y por un montante de entre 5 y 10 millones de dólares al año. En 1991, sin embargo, unas 100 ONG participaban en operaciones de esa índole. En 1989, sólo el gasto total del gobierno de Estados Unidos fue de 112 millones de dólares (Nichols y Borton, 1994).
Los Acuerdos de Ginebra de 1988 incluían un acuerdo en virtud del cual, bajo los auspicios de la ONU, la comunidad internacional debía llevar a cabo un programa sustancial de ayuda y rehabilitación en el interior de Afganistán. El Secretario General de Naciones Unidas designó un coordinador para Programas de Asistencia Humanitaria y Económica Relacionados con Afganistán (UNOCA), a fin de ayudar a movilizar y coordinar los recursos. UNOCA (y muchos donantes internacionales) prefirieron reforzar la capacidad de las organizaciones afganas para gestionar sus propios asuntos, y la 'afganización' o 'desextranjerización' entró en el léxico de los organismos basados en Peshawar.
UNOCA y otros organismos de la ONU fomentaron de este modo la formación de ONG afganas (ONGA), que después fueron subcontratadas para actividades específicas. El ámbito de la eliminación de minas ilustra este proceso. En este ámbito, a la vista de la limitada capacidad de las ONG existentes, se crearon tres para abarcar diferentes zonas de Afganistán (Nichols y Borton, 1994).
En 1994 había más de 200 ONGA registradas (Barakat et al., 1994), a menudo llamadas mordazmente 'ONG de la ONU', como reflejo de la idea de que eran una mera invención de los donantes. Sin embargo, las ONGA se han convertido en los actores principales del trabajo de ayuda y rehabilitación transfronterizo. En 1991, aproximadamente el 21% del presupuesto de dos millones de dólares del PNUD se canalizaba a través de ONGA, mediante 66 proyectos o contratos (Carter, 1991).
Tipología de las ONG afganas
El término 'ONG afganas' abarca diversos tipos de organizaciones, muchas de las cuales sólo guardan una ligera relación con la familia de las ONG. Carter (op. cit.), por ejemplo, afirma que la expresión 'Agencia Ejecutora Afgana' sería más exacta. Rahim (1991, citado en Nichols y Borton, op. cit.) distingue cuatro tipos:
1. ONG independientes formadas por profesionales sin filiación.
2. ONG respaldadas por shuras (grupos de ancianos) y comandantes locales.
3. ONG fundadas por partidos políticos, ya sea individualmente o en coalición.
4. ONG fundadas por organizaciones internacionales (Naciones Unidas u ONG internacionales).
Podría añadirse un quinto tipo, las 'ONG de maletín', es decir, las que sólo existen de nombre, creadas para responder a la fácil disponibilidad de financiación exterior. En la práctica, la mayoría de las ONGA son híbridas: todas, por ejemplo, tienen que desarrollar vínculos con los partidos, los comandantes y las administraciones locales, tanto si son 'productos derivados' de la ONU como si se trata de 'empresas consultoras' profesionales. La mayoría han nacido desde arriba hacia abajo, y ahora tienen que trabajar hacia atrás para encontrar una base apoyo en la comunidad (Carter, op. cit.).
Las ONG afganas: la respuesta al conflicto
Inevitablemente, esta diversidad ha suscitado valoraciones diversas sobre las funciones y la actuación de las ONGA. Hay quienes afirman que las ONGA podrían llegar a ser los agentes de la transformación y reconstituir la sociedad civil afgana desde abajo. Los críticos sostienen que detrás de la mayoría de las ONGA se encuentra un iniciador extranjero y, por tanto, una definición foránea de la respuesta a la necesidad afgana. Los pragmáticos ven un papel limitado para las ONGA, básicamente como mecanismos contratados para la entrega de asistencia de socorro.
Las EPC han acelerado los cambios en el pensamiento y la práctica de los organismos humanitarios, dando lugar a la necesidad de revisar las ideas de cambio y causalidad (Roche, 1994). La ayuda y el desarrollo no son procesos diferenciados que avancen por separado; los imperativos son semejantes en lo que se refiere a abordar las vulnerabilidades y desarrollar las capacidades para que las comunidades puedan hacer frente al cambio y sobrevivir a conmociones futuras (Anderson y Woodrow, 1989).
Algunos dirían que las ONGA podrían ir más allá del paradigma de dominante de los socorros y promover nuevas formas de acción pública que desarrollen las capacidades locales y fomenten la paz. En vez de 'bailar con el príncipe', constituyen una fuerza que compensa el a menudo arbitrario poder del príncipe.
Los detractores del fenómeno de las ONGA sostienen que fueron una respuesta oportunista a una demanda impulsada por los donantes. Los organismos humanitarios suelen responder a las crisis prolongadas '[sustituyendo] enfoques bien elaborados, participativos, y que van de abajo a arriba, reintroduciendo programas de choque de arriba abajo impulsados de forma centralizada, que fueron desestimados hace tiempo por los organismos más serios y experimentados' (ACORD, 1993: 3). Baitenmann (1990) sostiene que la mayoría de las ONG que trabajaban a ambos lados de la frontera fueron agentes de intereses políticos conscientemente. La cooperación sobre el terreno con los combatientes significó que las ONG hicieron pagos directos a la economía de guerra. Muchos proyectos de 'dinero por trabajo', por ejemplo, a menudo se reorientaron para financiar actividades militares de los comandantes. Aunque las ONG podrían invocar el concepto de humanitarismo neutral, 'bailar al son de la música del príncipe' se ha convertido para ellas en una estrategia de supervivencia esencial.
Una interpretación más pragmática del papel de las ONGA señala que estas organizaciones están comprometidas en una operación de contención. Como señalan Johnston y Clark (1982: 13), 'cuando el poder se enfrenta cara a cara con la persuasión, el poder gana'. Optando por el no enfrentamiento, las ONGA pueden crear cierto margen de maniobra para sí mismas y para los grupos 'pro ciudadanos' de la sociedad civil. También pueden desempeñar un papel en la protección y formación de futuros líderes, como han hecho en América Latina (Garilao, 1987).
Un cambio positivo en este contexto sólo puede tener lugar mediante un proceso de 'transformación a través del sigilo' (Fowler, 1993). Las ONGA tienen un papel 'con dos rostros, como Jano' (Edwards y Hulme, op. cit.), en el que afirman ser apolíticas, pero tienen una agenda básica de apoyo a la democratización y la paz.
La relación entre las ONGA y el príncipe
La respuesta humanitaria a las EPC se caracteriza por la divergencia entre la retórica de la neutralidad y la realidad de una ayuda cada vez más politizada. En Afganistán, esta respuesta ha pasado a formar parte de la economía política de la violencia. Las operaciones transfronterizas formaron parte de una batalla política e ideológica de la guerra fría contra los soviéticos. Las ONG transfronterizas fortalecieron la base de la insurgencia, al legitimar con su mera presencia a los rebeldes (Baintenmann, op. cit.). Podría preguntarse si las ONG fortalecían efectivamente a la sociedad civil, o más bien intentaban configurarla de una manera que los actores externos consideraban deseable. Hoy en día, Afganistán ha perdido su valor estratégico y es ya lo que Duffield (op. cit.) califica de uno de los 'estados débiles' que se encuentran al margen de la economía global. La mayoría de los actores occidentales han hecho, o están haciendo, una retirada estratégica. El goteo de asistencia humanitaria continúa como característica de la 'adaptación a la violencia' de Occidente (Duffield, op. cit.), y la creación de ONGA puede haber facilitado esta retirada (Marsden, 1991).
Bailar con los comandantes y los partidos
Las ONGA tienen dos opciones en el trabajo transfronterizo: cooperar con autoridades civiles como los shuras, o desarrollar vínculos con los comandantes. Al principio, la segunda opción era la única factible, pues los comandantes eran los auténticos titulares del poder en cualquier localidad. A cambio de 'protección', los comandantes exigían una parte de la generosidad de los donantes. Las ONG tenían una repercusión real en el equilibrio de poder local, al apoyar a unos comandantes y no a otros. De este modo, podrían haber contribuido a los conflictos locales y a reducir la cohesión social. Las distribuciones de dinero por alimentos a comienzos del decenio de 1980 son un ejemplo extremo, en el que se sospecha que programas deficientemente supervisados proporcionaron a los comandantes de los muyahidin fondos para sus actividades militares. Algunos donantes estuvieron dispuestos a aceptar 'niveles de desperdicio' de hasta el 40% en sus programas en Afganistán (Nichols y Borton, op. cit.).
La canalización de la ayuda a través de los comandantes y los partidos ha sentado unos precedentes con los que a las ONG les resulta difícil romper. A medida que la asistencia militar disminuía, la ayuda humanitaria cobraba importancia como fuente de patronazgo para los comandantes. Muchas ONG se han convertido en una extensión de la relación patrón-cliente entre los comandantes y las comunidades, y los aldeanos asocian claramente a determinados comandantes con ciertas ONG (Goodhand, 1992). El dilema es que los proyectos no sobrevivirán si constituyen una amenaza para los titulares del poder establecidos; pero a menos que mantengan las distancias, pasan a formar parte del sistema de patronazgo. La supervivencia depende de la comprensión de las configuraciones del poder locales, y el éxito depende de la capacidad para recurrir a esta autoridad sin ser cooptados por ella. La línea que separa la supervivencia como medio para alcanzar un fin, y la supervivencia como fin en sí misma, es muy tenue.
Las ONGA han adoptado diversas estrategias para seguir siendo operativas en un entorno turbulento. De algunas de ellas nos ocupamos a continuación.
El factor humano
La importancia que tiene la creación de espacios para la acción queda ilustrada con el comentario del director de una ONGA, que afirmó que había dedicado el 80% de su tiempo a cuestiones políticas, el 15% a asuntos tribales, y sólo el 5% a los proyectos (Goodhand, op. cit.). Los directivos de las ONGA tienen que ser pragmáticos, y reconocen que el apoyo de los comandantes y los partidos es una condición necesaria para la supervivencia. Deben tener asimismo credenciales de los muyahidin, conexiones con los partidos y antecedentes familiares para forjar el apoyo y las alianzas necesarios, tanto dentro como fuera de Afganistán. Podría darse el caso de que algunos directivos de ONGA se erigiesen en líderes de la sociedad afgana en el futuro. Trabajar para una ONGA podría resultar, considerado retrospectivamente, una trayectoria profesional más inteligente que la seguida por los arribistas de los partidos políticos.
Colaboración selectiva
Las ONGA están jugando a un juego nuevo pero con reglas antiguas: un complicado juego de equilibrios para explotar la 'economía de los afectos' de los partidos y los comandantes sin ser colonizadas por ellos. Sin embargo, existe el peligro de 'encontrarse con la infamia a mitad del camino'. La clave para crear espacios es la colaboración selectiva, en vez de la identificación con un líder en particular. Se trata de forjar alianzas estratégicas con los líderes políticos y religiosos, sin perder el margen de maniobra que se tiene.
Diversificación
Algunas ONGA han contratado a personas de diversas extracciones políticas para evitar ser partidistas y para mantener su gama de opciones y contactos. La diversificación es una estrategia esencial para la supervivencia; se trata de intentar abarcar todas las bases y hacer frente a la incertidumbre.
'Buscar culpables'
Cuando el personal que trabaja sobre el terreno está sometido a presión, suele ser capaz de desviarla culpando a una autoridad lejana, situada fuera de la red de patronazgo, ya sea la oficina principal, un asesor expatriado o el donante. Los donantes y el personal internacional pueden ser valiosos para amortiguar tales presiones sobre las ONG locales, a condición de que exista un nivel de entendimiento y confianza entre las dos partes.
Mantener un perfil bajo
Mantener un perfil bajo supone no crearse enemigos. Podría significar ocultar la propia identidad y permitir ocasionalmente que el príncipe se lleve el mérito. Es necesario un doble papel: la actuación pública despolitizada que subraya el humanitarismo, y la actuación privada que mantenga una agenda básica de trabajo de empoderamiento (Edwards y Hulme, op. cit.). Suministrar unos sacos de trigo a un comandante, o dar trabajo a algunos de sus muyahidin, podría ser el precio necesario para obtener beneficios a largo plazo.
Pragmatismo y valores: ¿un pacto faustiano?
¿Cuándo se convierte en un fin en sí misma la lucha por la supervivencia? ¿En qué fase la cooperación estratégica se convierte en cooptación? Muchas ONGA han caído en una especie de pacto faustiano, por el que compra la 'vida eterna' al precio de su alma 'pro ciudadanos'. Pero todas las intervenciones representan una interacción entre el pragmatismo y los valores morales, y el peso concedido a cada cual variará con cada decisión. La gestión se convierte en la 'ciencia del ir arreglándoselas como se pueda'. Responder a las demandas de los comandantes implica un constante equilibrio entre fines y medios. La coherencia se concreta en tener un firme sentido de los valores y una filosofía orientadora. 'Bailar con el príncipe' puede ser un medio para alcanzar el fin último de la paz y la reconstrucción.
La relación entre las ONGA y el ciudadano
UNOCA fomentó el desarrollo de las ONGA con el convencimiento de que constituían los mecanismos más eficaces para distribuir la ayuda. Su interpretación de la dinámica cultural y política de la sociedad afgana y su red de contactos locales les permitía llegar allí donde las ONG internacionales no pueden. Las ONGA han extendido, pues, el alcance de los programas de ayuda a comunidades remotas.
Se ha dicho también que las ONGA no sólo son más eficaces, sino también más eficientes en relación con los costes. Según una evaluación del PNUD, sus costes eran significativamente más bajos que los de las organizaciones que emplean a muchos expatriados (en Carter, op. cit.). Asimismo, debido al elevado nivel de rotación laboral entre los expatriados, la continuidad era considerablemente mayor en las organizaciones afganas que en las ONG internacionales. Por último, las ONGA han impartido cursos de capacitación en el trabajo, sobre todo entre los altos directivos, que las ONG dirigidas por expatriados no pueden proporcionar. Muchos afganos están desarrollando ya habilidades de gestión de organizaciones y en el trato con donantes que serán fundamentales en un gobierno futuro (Carter, op. cit.).
Trabajar detrás del 'manto de barro'
La principal ventaja de las ONGA es que fueron formadas para afganos y por afganos; por ello, tienen los instintos políticos y la conciencia cultural necesarios para actuar con sensibilidad y cautela en la compleja red de la sociedad afgana. Muchos afganos han expresado el temor de que los organismos externos socaven los valores culturales afganos. Las ONGA, sin embargo, pueden trabajar callada y cuidadosamente detrás del 'manto de barro', y pueden estar produciendo, por tanto, un recurso importante: un cuadro de 'intelectuales orgánicos' dotados de habilidades de movilización de la comunidad.
Género: limitaciones, aperturas y oportunidades perdidas
El conflicto ha traído nuevas oportunidades y nuevas amenazas para las ONG que intentan ocuparse de cuestiones relativas al género. Mientras que la perturbación de los años de guerra creó un entorno que pone en entredicho los papeles de género tradicionales, el resurgimiento del fundamentalismo ha tendido a restringir aún más los derechos de la mujer.
La mayoría de los proyectos de las ONG destinados a la mujer han trabajado con las refugiadas, que son relativamente accesibles. Puede que nunca vuelva a ser tan fácil llegar a mujeres de tantas partes distintas de Afganistán (Dupree, en Huld y Jansson, 1988). Sin embargo, los intentos de las ONG de trabajar con las mujeres han tendido a ser ciertamente superficiales: proyectos de artesanía y salud, por ejemplo, que no ponen en cuestión las relaciones de poder existentes. La situación de las ONGA es incómoda: por una parte, son más vulnerables que las ONG internacionales a las presiones conservadoras de una sociedad patriarcal; por otra, son más capaces de trabajar detrás del 'manto de barro', donde el acceso a las mujeres está restringido a quienes poseen vínculos sociales y de parentesco. Actualmente, hay muy pocas mujeres que ocupen puestos de responsabilidad en las ONGA, y el cambio en esta dirección será lento. Pero las ONGA disponen al menos de la comprensión de las normas sociales y culturales necesaria para reconocer las oportunidades y aprovecharlas.
Aunque algunos comentaristas son optimistas en cuanto a las posibilidades de cambio social, los obstáculos son considerables.(4) Los proyectos de mujeres se asocian a menudo a los anteriores intentos de 'desarrollo social' de los comunistas. El director de una ONGA con base en Pakistán pensaba que si su grupo emprendía actividades que beneficiasen a las mujeres, éste estaría fuera de la circulación en dos semanas (Carter, op. cit.). Si las ONGA afrontan directamente esta cuestión, pueden hacer peligrar todo su programa. Algunas ONGA, después de forjar su credibilidad en una comunidad, han introducido de forma gradual las actividades dirigidas a la mujer, aunque habitualmente en áreas tradicionales. Los éxitos futuros serán probablemente lentos y laboriosos, y requerirán sigilo en no menor medida que competencia técnica y de gestión.
Pero por muy reales que sean las limitaciones, las ONGA han evitado con harta frecuencia ocuparse de la opresión basada en el género, por considerar que es 'demasiado delicada' o amenaza la cultura local (patriarcal). De este modo se han perdido oportunidades para desarrollar programas que beneficiasen directamente a la mujer en ámbitos como la agricultura, la recolección de combustible y la producción de alimentos.
¿Reorganizar la sociedad civil?
El conflicto ha brindado nuevas oportunidades en el sentido de que las ONG pueden trabajar directamente con las comunidades, sin las ataduras de la burocracia gubernamental (Marsden, op. cit.). Las ONGA pueden representar un puente importante entre el pueblo y las estructuras gubernamentales emergentes. Pueden contribuir a conectar de nuevo a la población con el Estado transmitiendo las necesidades locales al gobierno, y reduciendo el monopolio de los príncipes sobre los flujos de información. Los observadores optimistas afirmarían que las ONGA representan una vía de desarrollo alternativa para Afganistán: una alternativa a la sociedad esquizofrénica producida por la modernización. Las visiones radicales, sin embargo, pueden correr el riesgo de ser relacionadas con el comunismo.
En el Afganistán rural, los ancianos, los líderes religiosos y los shuras locales actúan como puntos de estabilización en un medio inestable. La mayoría de las ONGA han utilizado a estos actores como los cimientos de sus proyectos, a pesar del peligro de eludir la cuestión de la redistribución del poder y los recursos; por ejemplo, las intervenciones de las ONG en el sector agrícola corren el peligro de reforzar una estructura sumamente desigual. La cuestión es reforzar la capacidad autóctona de manera coherente con los principios humanitarios.
En vez de afrontar directamente estas cuestiones, algunas ONGA han intentado un enfoque gradualista. Centrándose en las actividades productivas, han dado una respuesta estratégica a las necesidades prácticas. Muchas ONGA, por ejemplo, han iniciado programas de karez (limpieza)(5). A corto plazo, estos programas mejoran el regadío y por tanto la producción de alimentos; a largo plazo, tales proyectos pueden transformarse en nuevas formas de acción colectiva. Algunos programas de karez han conducido a la reactivación de los consejos de regadío y a la unión de nuevas organizaciones de las aldeas en torno a los proyectos de las ONGA. Como señala Marsden (op. cit.), en la sociedad civil afgana hay pocas organizaciones por encima del nivel de base, y las ONGA pueden constituir un importante nexo. A la larga, la acción colectiva puede convertirse en un proceso de empoderamiento que satisfaga las necesidades estratégicas a largo plazo de los sectores vulnerables, calificados anteriormente de 'transformación a través del sigilo' (Fowler, op. cit.).
Desmilitarizar la mente
Es ingenuo imaginar que las ONGA pueden ser las catalizadoras de un movimiento pacifista de base en Afganistán del modo en que las ONG locales han movilizado a la sociedad en, por ejemplo, Filipinas y en parte de América Latina. Cualquier transformación positiva tendrá lugar mediante cambios pequeños y graduales desde los niveles individual y comunitario hacia arriba. Se trata tanto de desmilitarizar la mente de la gente como de reunir a los príncipes en torno a la mesa de negociación. Aunque no podrían referirse explícitamente a esto como consolidación de la paz, el trabajo de las ONGA está contribuyendo a un proceso de paz en el seno de la sociedad civil. Varios directivos de ONGA sostienen que la reconstrucción y el desarrollo alentarán a los muyahidin a deponer las armas, al ofrecerles medios de vida alternativos viables. Sus proyectos abarcan diferentes grupos tribales y étnicos que también podrían contribuir a un proceso de paz que puede construirse hacia arriba al facilitar la cooperación local (Marsden, op. cit.).
Cuestionar la ventaja relativa de las ONGA
Organizaciones externas
El 'saber popular' de las ONG dice que las ONGA son parte integral de la sociedad civil, aunque en muchos aspectos la relación entre las ONGA y la comunidad refleja la más amplia línea divisoria entre lo urbano y lo rural. En una sociedad donde sólo sabe leer entre el 5% y el 10% de la población, el personal de las ONGA representa una élite culta que alberga muchos de los sesgos y prejuicios impartidos por la educación.
Aunque el liderazgo puede ser autóctono, el modelo organizativo y la respuesta no lo son: son los de las ONG internacionales con base en Peshawar. En consecuencia, las ONGA han reproducido y cultivado muchas de las debilidades intrínsecas de sus modelos. Al igual que las ONG internacionales, las ONGA suelen tener su base en Pakistán y su estructura está descompensada, con más personal de oficina que de campo.
La falta de financiación flexible a largo plazo incluidos los costes administrativos ha atrapado a las ONGA en el sistema 'proyecto a proyecto', reforzando así la imagen de las ONGA como proveedoras de servicios, ya que se convierten en agencias contratadas para proyectos específicos y con unos plazos temporales establecidos, elaborados según un programa de trabajo ajeno. Las ONGA no son 'propiedad' de las comunidades locales; generalmente 'pertenecen' a los donantes, a los comandantes o a tecnócratas afganos. Por ello, deben rendir cuentas hacia arriba, ante el donante o el comandante, pero rara vez hacia abajo, ante las comunidades.
Para las ONGA es difícil aislarse de las presiones étnicas, políticas y religiosas que las afectan. El personal está sometido a una gran presión para beneficiar a familiares y amigos, y algunas ONGA dirigidas por familias son propensas a utilizar la asistencia para mejorar la posición y el prestigio de su familia y su clan (Carter, op. cit.). Las ONGA también han sido acusadas al igual que algunas ONG internacionales de corrupción. A juicio de Baitenmann (op. cit.), fueron al menos cómplices en un programa de socorros que estuvo plagado de corrupción. Y debido al carácter clandestino de su trabajo, las ONG transfronterizas se vieron involucradas inevitablemente en una red de corrupción, obligadas a pagar sobornos a funcionarios policiales o gubernamentales de Pakistán, y tributos de protección por el derecho a viajar dentro del país.
La mayoría de las ONGA fueron fundadas por individuos carismáticos que han conservado el control sobre su organización cuando ésta ha crecido. Esto ha puesto inevitablemente en evidencia a estos directivos afganos ahora poderosos, situación acentuada por la fluidez política de la sociedad afgana y por la amarguras generada por el conflicto. En los últimos años han sido asesinados algunos empleados de ONGA. Tener un buen instinto político es fundamental para la supervivencia, tanto en el sentido literal como figurado del término. Esta situación incide negativamente en los estilos de gestión abiertos y participativos. El líder no está dispuesto a delegar la autoridad debido a las posibles consecuencias que una 'mala' decisión podría acarrear, por lo que la planificación estratégica suele estar supeditada a la gestión de las crisis. Las relaciones entre el centro y el campo de operaciones se tornan jerárquicas, con un personal de campo que tiene escasa autoridad o estatus, y sólo a los altos directivos de la oficina principal se les permite ver el cuadro completo.
Presos de un paradigma de socorros
Hay algunas pruebas que indican que la dirección general del cambio en los enfoques de las ONG ha seguido el modelo descrito por Korten: del enfoque de socorros y bienestar de la 'primera generación', hacia el estadio de desarrollo comunitario de la 'segunda generación', y en algunos casos hacia el estadio de 'desarrollo de sistemas sostenibles' de la 'tercera generación' (Korten, op. cit.). Algunas ONG transfronterizas adoptan conceptos del desarrollo relacionados con la participación, la supervisión y la evaluación comunitaria, el análisis participativo de las necesidades, etc. Sin embargo, están influidas por un legado de más de 15 años de operaciones de socorros. La mayoría de las ONG afganas e internacionales siguen teniendo su base en Pakistán, y les resulta difícil apartarse de su modo de actuación transfronterizo.
Muchas ONG actúan en la provincia de Nangarhar, en el Afganistán oriental, desde mediados del decenio de 1980, debido a su proximidad con la frontera paquistaní. Las dádivas gratuitas fueron la regla y son esperadas ahora por las comunidades locales; la ayuda ha impedido, al menos por el momento, un enfoque que sitúe la responsabilidad del desarrollo en la población local. Los detractores afirmarían que las limitaciones internas y externas ya mencionadas hacen que las ONGA sean vehículos improbables para transformar este paradigma. Pocos elementos de su historial indican que pueden cumplir ese papel. Con sus características definitorias dependencia de los donantes, personal dominado por las élites de Kabul, estructuras jerárquicas y centralizadas, vulnerabilidad a la penetración y la colonización, parecen particularmente mal preparadas para superar las pautas de socorros dominantes. Aun suponiendo que esto forma parte de su visión, los medios no se adecuan a los fines.
Trabajar por su cuenta
Con el paso de los años, las ONG que trabajan en las fronteras han demostrado una extraordinaria incapacidad para coordinarse, o para evitar la duplicación. Esta 'falta de coordinación y estrategia unificada entre las ONG' fue señalada en una conferencia de ONGA y donantes (Barkat et al., op. cit.). Aunque desde entonces ha mejorado la coordinación, continúa siendo un problema por varias razones. En primer lugar, las ONGA compiten por una cuota de mercado decreciente de recursos de los donantes. Puede que respondan a la demanda, pero es una demanda creada por los donantes, no por los beneficiarios. Los proyectos se han convertido en poco más que alfileres en un mapa como prueba de que se cumplen los criterios de los donantes. La seguridad y los contactos, quizá comprensiblemente, han sido los factores principales a la hora de decidir dónde trabajar; en muchos casos, las necesidades de largo plazo parecen casi secundarias. En consecuencia, 150 ONG trabajan en Jalalabad y menos de un puñado en la provincia central de Hazarajat. La coordinación tiene lugar en Pakistán, sin contacto con los departamentos gubernamentales correspondientes en Afganistán. La falta de coordinación propicia la duplicación y socava la iniciativa local. Por ejemplo, en 1994, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), mediante la distribución de alimentos en Hazarajat, socavó las iniciativas participativas de las ONG locales (Cutts, op. cit.).
¿Una operación de contención?
Debemos seguir considerando con cierto escepticismo la afirmación de que las ONGA pueden superar las presiones políticas y sus propias limitaciones internas, para iniciar un cambio desde la asistencia de socorros hacia un enfoque de desarrollo más global. Afganistán no es la pista de baile para un postura de enfrentamiento 'pro ciudadanos'. Lo más habitual ha sido que 'bailar con el príncipe' haya supuesto la cooptación o en el mejor de los casos la creación de un pequeño margen de maniobra mediante el compromiso y la colaboración selectiva.
Las ONGA no son una panacea para los inextricables problemas del desarrollo en Afganistán. Tienen, sin embargo, un papel que desempeñar en un entorno en el que las estructuras del Estado y de la sociedad civil han sido erosionadas. La clave está en analizar los éxitos las ONGA que han 'bailado con el príncipe' y han mantenido su integridad y desarrollar estrategias para reproducirlos.
Los donantes y su repercusión en el baile
La orientación futura de las ONGA estará determinada en gran medida por las políticas de los donantes y sus intermediarios, las ONG internacionales. ¿Cómo pueden éstas identificar, aprender de, y 'amplificar' los éxitos?
En primer lugar, sus políticas y prácticas deberían basarse en un análisis informado de la naturaleza del conflicto y sus relaciones con el desarrollo. Esto significa reconocer que el conflicto es una cuestión estratégica, que no debe ser ignorada por los planificadores del desarrollo.
En segundo lugar, es necesaria una respuesta más flexible y a largo plazo. En Afganistán, las peticiones de financiación se rechazaron a menudo sobre la base de que eran 'demasiado desarrollistas'; el pensamiento de los donantes y los acuerdos institucionales se basan en ideas lineales de la 'continuum del socorro al desarrollo'. La experiencia de Afganistán puso en evidencia la falta de marcos institucionales en los que proporcionar asistencia para actividades de transición que no sean ni 'socorros' ni 'desarrollo'.
En tercer lugar, es fundamental un análisis político más informado. En Afganistán, los donantes deben tomar decisiones difíciles acerca de a qué príncipes o ciudadanos han de apoyar. ¿Qué repercusiones políticas tienen las políticas que fortalecen las estructuras provinciales en vez del gobierno central, o las ONGA en lugar de las organizaciones comunitarias? Es preciso reconocer explícitamente que las ONGA tienen efectivamente un papel político, por cuanto pueden influir y ser influidas por la dinámica del conflicto. Es ingenuo considerarlas meros mecanismos de prestación de servicios.
Hacia una nueva forma de compromiso
Hay tensiones cuando se intenta alcanzar múltiples objetivos al apoyar a las ONG. Por ejemplo, la financiación de ONGA para la entrega de socorros para cumplir los objetivos de los donantes se ha producido a menudo en detrimento de fines a más largo plazo de fortalecimiento de las capacidades. Es necesario encontrar fórmulas para ampliar las relación más allá de la de ser simplemente socios en la entrega de la ayuda. Duffield (op. cit.) afirma que el compromiso debería vincularse a una 'nueva ética': mostrar solidaridad, en vez de mantener las distancias con respecto a la refriega y apoyar de boquilla la neutralidad.
Bonitas palabras, pero ¿qué significan en la práctica? Un punto de partida debe ser una relación más amplia y flexible entre los donantes y las ONGA: salir del 'síndrome del proyecto' en el que se supone que proyectos y desarrollo son sinónimos, y contraer un compromiso a largo plazo y abierto con ONGA seleccionadas. Los proyectos en Afganistán son a menudo arriesgados e implican un trabajo lento y meticuloso que no puede fraguarse con 'pedazos proyectizados'. Esto significa alejarse de la 'cultura de resultados concretos'. Sin embargo, aunque el fortalecimiento de la capacidad es un término de moda, no siempre está claro cuál es su verdadero significado. En Afganistán, a menudo se traduce en construcción de la capacidad de las ONGA para llevar a cabo las agendas de sus donantes. El fortalecimiento de la capacidad no debe limitarse, sin embargo, a 'capacitar' a las organizaciones, o a proporcionarles un soporte técnico. Implica un diálogo más amplio, basado en unos valores y una ética compartidos. Algunos donantes y ONG han comenzado ya a trabajar de esta manera, a formular principios de trabajo para la consolidación de la paz y la reconstrucción en Afganistán (Barakat et al, op. cit.).
En general, las ONGA han tenido que bailar al son de la música tanto del donante como del príncipe. Es necesario invertir estos papeles para hacer realidad la retórica de la sociedad civil. Un punto de partida podría ser la introducción de mecanismos que den poder a las organizaciones dentro de la sociedad civil, ya sean ONG o grupos comunitarios, para contribuir a fijar la agenda y así llevar la voz cantante.
Notas
1 Según el Informe sobre desarrollo humano 1994 del PNUD, 42 países experimentaban en 1993 conflictos importantes, y otros 37 países experimentaban violencia política. Sólo tres de los 82 conflictos entre 1989 y 1992 fueron entre estados. Sólo en 1993-1994 hubo cuatro millones de muertos como consecuencia de guerras étnico-políticas, la mayoría de ellos civiles. Sin un 'defensor del pueblo' internacional efectivo y con el próspero comercio internacional de armas, los conflictos continuarán.
2 Muchas ONG se aferraron al concepto de los shuras (consejos de ancianos), en la creencia de que eran organizaciones estables y basadas en la comunidad que podían ser los componentes esenciales del proceso de reconstrucción. Sin embargo, esto significa no entender el carácter y el papel de los shuras, que son órganos consultivos sin una estructura rígida, reunidos cuando la ocasión lo requiere para debatir cuestiones concretas o resolver conflictos (Marsden, 1991).
3 Ni la ONU ni el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) pudieron trabajar al otro lado de la frontera; la ONU por su mandato de trabajar con gobiernos reconocidos, y el CICR porque no pudo obtener el consentimiento de todas las partes del conflicto.
4 La aparición de los talibanes (un movimiento de estudiantes religiosos) a partir de finales de 1994 ha reducido aún más el alcance de las organizaciones implicadas en los programas para la mujer. Los talibanes controlan ya gran parte del país e insisten en que las mujeres y las niñas permanezcan dentro de los límites de sus recintos.
5 Los karez son sistemas tradicionales de regadío subterráneo.
Obras citadas
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Los autores
Jonathan Goodhand trabajo para el International Rescue Commitee en Afganistán (1987-1990) y como coordinador de distribución para el Save the Children Fund en Sri Lanka (1992-1994), antes de ocupar su cargo actual de director del Programa de Asia Central de INTRAC. Peter Chamberlain trabajó para el Comité de Ayuda de Austria en Pakistán (1989-1993) y desde 1995 es coordinador del programa de emergencia de OXFAM con base en Goma, Zaire.
Este artículo fue publicado por vez primera en Development in Practice, vol. 6, número 3, en 1996.
