|
|
Francisco Álvarez-Solís y Pauline Martin
El 16 de enero de 1992, el Gobierno salvadoreño y la Comandancia del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) firmaron un Acuerdo de Paz que 'pondría fin definitivamente al conflicto armado' (1). Once años de guerra civil y más de un año de intensa negociación, con la mediación del Secretario General de Naciones Unidas, terminaron con una ceremonia formal en Ciudad de México. Los Acuerdos de Paz establecieron el marco político y militar para la reducción de las Fuerzas Armadas, la desmovilización de los combatientes del FMLN, y la legalización de los insurgentes como fuerza política dentro de El Salvador. El Acuerdo también incluye 'una plataforma mínima de compromisos para facilitar el desarrollo (económico y social) en beneficio de todos los sectores de la población' (AP, 42).
La reconstrucción de El Salvador pudiera haber pasado a ocupar el lugar más destacado de la agenda centroamericana. Sin embargo, son los términos en los que se acometa esta tarea los que determinarán las posibilidades de una paz duradera. Ellos, a su vez, dependerán de la capacidad de los actores políticos nacionales e internacionales para abordar las raíces sociales y económicas de la crisis y el conflicto en El Salvador.
La guerra, la crisis económica y los desastres naturales de la década de los ochenta han ocasionado pérdidas gigantescas en vidas humanas y una amplia destrucción de la infraestructura y los recursos naturales de la nación. Se ha pagado un enorme precio en términos de desintegración social. Se estima que entre 1,17 y 1,65 millones de salvadoreños entre un cuarto y un tercio de la población total han sido forzados a abandonar sus hogares. Para los que se quedaron en el país, ha habido un creciente empobrecimiento. Estos factores, unidos al deterioro y la destrucción de los servicios básicos y los daños en la producción, son algunos de los principales problemas que tendrán que ser abordados en las estrategias de reconstrucción (2).
El Gobierno salvadoreño cifra las pérdidas totales de la década en 1.579 millones de dólares, y los costes de reparar y sustituir lo dañado en 1.627 millones (3). Esta última cifra equivale el 44% de la ayuda económica y militar que proporcionó el Gobierno de Estados Unidos entre 1979 y 1990, que alcanzó un total de 3.732 millones de dólares (4). El total también equivale a sólo un 6% menos que el capital fugado entre 1980 y 1988, que se estima se eleva a 1.732 millones de dólares. En términos operacionale, el monto requerido representa 2,6 veces el presupuesto nacional de 1991.
La reconstrucción material y el proceso de recomposición del tejido social y cultural de El Salvador requerirá la movilización de recursos humanos, institucionales y financieros, tanto nacionales como internacionales, a una escala masiva. Y ello en un momento en el que hay demandas de ayuda internacional en otras partes del mundo, a las que quizás se les da más importancia estratégica en términos de estabilidad política y potencial comercial.
Con este telón de fondo, este artículo se propone explorar los diversos componentes de la reconstrucción, lo que ésta requiere y cómo puede obtenerse. En este contexto, se contrastará los objetivos declarados del Plan de Reconstrucción Nacional (PRN) del Gobierno y la experiencia de desarrollo social acumulada por las ONG y las organizaciones sociales durante los años de guerra. Se señalará, en particular, la necesidad de que las estrategias de reconstrucción nacional y local incorporen la activa participación de las comunidades, de sus propias estructuras representativas, y de las ONG que han trabajado con ellas, si pretenden asegurar un paz duradera en El Salvador.
La experiencia y el potencial de las ONG
Durante el periodo que se extiende de 1952 a 1979, había sólo 22 ONG registradas en El Salvador. De 1980 a 1991, esta cifra aumentó más de tres veces, hasta llegar a 74 (6). La proliferación de ONG refleja el intento de responder a los problemas creados por la guerra, la crisis económica y social y los desastres naturales por parte de diversos sectores de la sociedad salvadoreña (7). La presencia de las ONG en el polarizado contexto de la guerra civil fue una forma de mediación entre las necesidades insatisfechas de la población y las políticas económicas y sociales de los sucesivos gobiernos. Sin embargo, se ha asumido con frecuencia que las ONG tienen simpatías políticas, o que de hecho se han alineado con una de las partes en conflicto.
González (1991) ha aportado varias explicaciones para el creciente número de ONG en los años ochenta. Entre ellas menciona las siguientes:
" El apoyo económico del Gobierno de Estados Unidos.
" Las políticas de reforma del Gobierno salvadoreño.
" El deterioro generalizado de las condiciones de vida.
" Los programas de 'acción cívica' militar y contrainsurgente.
" Los costes sociales de la guerra y la respuesta humanitaria.
" La financiación internacional de las ONG.
Este autor clasifica las ONG en cinco grandes categorías, de acuerdo a su origen o a quienes las establecieron. Estas son:
" Las Iglesias (Católica y Protestante), alguna de las cuales han mediado entre el Gobierno y el FMLN.
" Los Gobiernos donantes y las ONG internacionales.
" Los partidos políticos.
" Las comunidades de desplazados (una variante de las organizaciones de base).
" Los grupos patrocinados por el Gobierno salvadoreño, pero denominados ONG.
En respuesta a la guerra y a la violencia política generalizada, la población más afectada desarrolló durante los años ochenta nuevas formas de organización social para su propia defensa y supervivencia. Muchas de ellas se definieron a sí mismas como organizaciones populares, formando parte de un movimiento popular con una plataforma común de cambio social y económico. A medida que las estructuras de partido tradicionales perdían credibilidad para gran parte de la sociedad civil, las organizaciones populares se convirtieron en el principal canal de participación para las grandes mayorías, que de lo contrario habrían sido marginadas. En El Salvador, en particular, las organizaciones populares se convirtieron en canales vitales para la asistencia humanitaria, especialmente para los desplazados y los refugiados que volvían al país.
Por ello, muchas de las ONG de la generación de los ochenta son, en esencia, la expresión institucional de grupos pobres urbanos y rurales que se organizaron para defenderse por sí mismos de la violencia y de la represión. Se han acumulado ricas experiencia en ámbitos como la asistencia humanitaria, la educación no formal, y el desarrollo económico y social de la comunidad, particularmente en las zonas y comunidades más gravemente afectadas por la guerra.
Las ONG salvadoreñas han desarrollado una experiencia administrativa y una capacidad operacional considerable a lo largo de este proceso. Para ello han contado con el apoyo de organizaciones internacionales, así como a través de la ayuda bilateral y multilateral. Este apoyo ha sido extremadamente importante para el desarrollo de las ONG salvadoreñas, independientemente de las convicciones políticas de donantes o receptores. La existencia de dichas organizaciones sociales y ONG es la manifestación concreta de la energía, la creatividad y la capacidad organizativa y de negociación desarrollada por los pobres, simplemente con objeto de sobrevivir.
La ineficiencia del Estado, el desvío de recursos hacia el gasto militar, y la aplicación de medidas de ajuste estructural conducentes a la privatización de los servicios públicos, llevó a un vasto aumento de las necesidades sociales. Al mismo tiempo, ello amplió las oportunidades de las ONG para asumir una función en el desarrollo social. La efectividad de esta acción puede medirse por la confianza que han obtenido de la población beneficiaria, y por la medida en la que sus programas y proyectos han sido capaces de satisfacer las necesidades de los grupos más pobres.
También ha habido tendencias negativas. El 'boom' de ONG también conllevó competencia, duplicación de esfuerzos, falta de planificación, deficiente coordinación, y la ausencia de una evaluación autocrítica. La mayoría de sus estructuras, prioridades y programas se establecieron y se llevaron a la práctica en un contexto de emergencia. En la actualidad, las ONG se encuentran en proceso de reevaluar sus funciones. También están analizando su relación con los beneficiarios o sus bases, con otras ONG, con el Estado, con sus actuales donantes, y con financiadores potenciales que pueden estar buscando vías de canalización de recursos a gran escala.
Las ONG que cuentan con una fuerte experiencia de trabajo con comunidades pobres y con poblaciones desplazadas durante los años de guerra están bien situadas para tener una función importante en la reconstrucción nacional. Para que ello sea posible, sin embargo, tanto el Gobierno salvadoreño como los donantes internacionales deben reconocer la naturaleza y la calidad del trabajo que han desempeñado. A corto plazo, estas ONG tienen que definir estrategias comunes en relación a dos factores cruciales: primero, el Acuerdo de Paz y el Plan de Reconstrucción Nacional del Gobierno (PRN) para la recuperación económica y social, y segundo, la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID) y las organizaciones multilaterales, y en particular el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Los acuerdos de paz y el Plan de Reconstrucción Nacional
Uno de los Acuerdos estipulaba que el Gobierno salvadoreño presentaría un Plan de Reconstrucción Nacional (PRN) al FMLN y a diferentes sectores de la sociedad, incluyendo las ONG, para debatirlo 'con la intención de que sus recomendaciones y sugerencias fueran tomadas en cuenta', y 'que el plan fuera el reflejo del deseo común del país' (AP, 52).
El Acuerdo de Paz define tres objetivos principales dentro del PRN: en primer lugar, la integración y el desarrollo de las zonas afectadas por el conflicto; en segundo lugar, la atención de las necesidades inmediatas de los más afectados por el conflicto y las necesidades de los ex-combatientes de ambos bandos; y en tercer lugar, la reconstrucción de la infraestructura dañada.
El Gobierno, con el apoyo del PNUD, acordó facilitar la canalización de la ayuda internacional mediante el establecimiento de un Fondo de Reconstrucción Nacional (AP, 53). El PNUD también tiene un papel clave que jugar movilizando recursos internacionales, planificando proyectos, proporcionando asistencia técnica, y asegurando la compatibilidad entre los planes gubernamentales y no gubernamentales a nivel regional y local (AP, 53). En el caso particular de las ONG, el Gobierno debería 'aprobar facilidades institucionales y legales para la ayuda privada externa destinada a las comunidades, las organizaciones sociales y las ONG, siempre y cuando éstas estuvieran desarrollando o desearan desarrollar proyectos de desarrollo integrados' (AP, 50).
El Plan de Reconstrucción Nacional (8) subraya la intención declarada del Gobierno de promover una participación de amplio espectro en la reconstrucción nacional y de forjar un consenso nacional en torno a ésta. Para generar tal participación, el PRN identifica papeles y funciones específicas para las ONG y las comunidades. Por ejemplo, tanto las instituciones del Estado como las ONG pueden ser contratadas por los alcaldes para desarrollar proyectos que han sido aprobados como prioridad a través de asambleas públicas locales o Cabildos Abiertos. Las entidades estatales, incluyendo la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN), que responde directamente ante el Presidente, puede también contratar los servicios de las ONG o de las organizaciones comunitarias para llevar a cabo proyectos. A las ONG y las organizaciones comunitarias, sin embargo, se les permitirá desarrollar sus propios proyectos sólo después de ser aprobados por la SRN.
A la luz de las obligaciones que impone a las ONG y a las organizaciones comunitarias la participación en el PRN, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
1 El Gobierno ve a las ONG como entidades privadas a contratar para la prestación de determinados servicios. Su participación se limita a la implementación de programas o proyectos específicos.
2 No hay un reconocimiento de las organizaciones que representan a las comunidades beneficiarias.
3 A los gobiernos locales se les conceden niveles significativos de responsabilidad en la coordinación, administración e implementación de los programas tanto a nivel regional como local.
4 No se ha contemplado la participación de las ONG y las organizaciones sociales en la Secretaría de Reconstrucción Nacional. De hecho, la SRN se ha establecido como estructura verticalista para imponer las políticas 'de arriba hacia abajo'.
Aparentemente, el Estado pretende ser el protagonista de la reconstrucción nacional. Y parece haber muy poco reconocimiento real de que las organizaciones populares y las ONG cuenten con doce años de experiencia trabajando precisamente en aquellas zonas del país y con esos sectores sociales que habían sido abandonados por el Estado, tanto antes como durante los años de guerra.
Una dificultad añadida se encuentra en la distribución del presupuesto. El tercer borrador del Plan, publicado en febrero de 1992, aporta dos presupuestos. El primero de ellos cifra los costes de la reconstrucción en 1.627 millones de dólares, de los cuales el 3% se asigna a salud, educación y vivienda, el 4% a agricultura, y el 93% a infraestructura. Sin embargo, el presupuesto por sectores y proyectos supone un total de sólo 1.304 millones, de los cuales el 30% se asignará al sector social y a capital humano, el 31% a infraestructura, el 19% a la producción, el 6% al medio ambiente, el 12% a programas sobre democracia, y el 2% a asistencia técnica.
Las diferencias en los presupuestos totales y en las asignaciones reseñadas son grandes, y según parece los presupuestos finales aún tienen que ser aprobados.
La USAID y las organizaciones multilaterales
El escenario de la reconstrucción estaría incompleto sin un breve análisis de los papeles tanto de la USAID como de las organizaciones multilaterales antes mencionadas que se inscriben en dicho escenario.
USAID fue la principal fuente de financiación externa al Gobierno de El Salvador durante la década de los ochenta. De hecho, El Salvador se convirtió en el tercer receptor más importante de ayuda externa estadounidense, con Israel y Egipto como los únicos países que recibían cantidades superiores. USAID es en la actualidad un actor clave en el diseño del Plan de Reconstrucción Nacional, dentro del contexto de su estrategia global para Latinoamérica. En su 'Estrategia de Asistencia Económica para Centroamérica, 1991-2000' USAID anunció un cambio de enfoque hacia la región:
«En la próxima década existe una oportunidad sin precedentes para alcanzar la estabilidad política, la prosperidad económica y la justicia social que durante tanto tiempo ha eludido a los pueblos de Centroamérica».
Estos objetivos se sitúan dentro del marco más amplio de la visión para América Latina de la Administración Bush, tal y como se presenta en dos recientes declaraciones políticas. La 'Iniciativa de la Empresa para las Américas' (Enterprise of the Americas Initiative o EAI), planteada para el conjunto de América Latina, se centra en el libre comercio, la inversión y la reducción de la deuda externa. Vincula la democracia, el comercio y la inversión como los fundamentos de un crecimiento económico sostenible. Esta política fue sintetizada por el presidente Bush como 'gobiernos libres y libre mercado'. La segunda declaración política, la 'Asociación para la Democracia y el Desarrollo de Centroamérica' (ADD), crea un foro para promover el desarrollo en la región centroamericana, y pretende promover un enfoque coordinado para la ayuda bilateral y multilateral, poniendo especial énfasis en el fortalecimiento de las instituciones democráticas.
Así pues, USAID está intentando promover explícitamente los intereses estratégicos de Estados Unidos en América Central. Se propone apoyar las tendencias positivas que percibe mediante la consolidación de sociedades democráticas, y la promoción de un crecimiento económico sostenible y la cooperación regional. Al mismo tiempo, al contar con menos recursos, pretende alentar a otros donantes para que ayuden a pagar la factura.
A lo largo de América Latina, USAID también prevé un papel más amplio para las ONG, en el marco de nuevos recortes del gasto público y de los servicios sociales, y de la transferencia de actividades productivas y servicios al sector privado. Se considera que las municipalidades, el sector privado y las ONG jugarán un papel más activo, especialmente en el suministro de servicios sociales. En general, USAID pretende involucrar al sector no gubernamental de las siguientes maneras:
" Programas de democracia para mejorar la participación civil: se canalizarán fondos a través de las ONG para financiar acciones de educación cívica, en las que se incluyen las escuelas, y el fortalecimiento de los sistemas judiciales.
" Servicios de bienestar social: las ONG gestionarán fondos para atención sanitaria, planificación familiar y nutrición para los pobres, y una mayor eficiencia en los sistemas por los que se proporciona estos servicios. Las propuestas incluyen el uso de acuerdos de canje de deuda por servicios de planificación familiar suministrados por las ONG.
" Medio ambiente: las ONG nacionales e internacionales serán comprometidas en acciones sobre asuntos ambientales.
" Desarrollo sostenible: USAID ayudará a las ONG y a los gobiernos a desarrollar políticas, legislación y programas en favor de la agricultura sostenible, especialmente en lo referido al uso del suelo.
Las contrapartes salvadoreñas de USAID, sin embargo, no se encuentran dentro del sector no gubernamental. En lugar de ello, USAID actúa principalmente a través de la Comisión Nacional para la Restauración de Áreas (CONARA), que ha estado implicada en programas de acción cívica en las zonas de conflicto integrados, a su vez, en estrategias de contrainsurgencia. Las organizaciones multilaterales el Banco Mundial, el BID y el PNUD junto con USAID están apoyando al Gobierno de Cristiani para diseñar sus políticas económicas y sociales. Entre estas se incluye el establecimiento de un Fondo de Inversión Social Salvadoreño (FISS). Este Fondo pretende administrar programas de compensación social, como mecanismo para atenuar los peores efectos de los programas de ajuste estructural sobre los pobres, y es similar a los que ya están operando en Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
Varios donantes bilaterales, especialmente los gobiernos escandinavos y de la Comunidad Europea, están condicionando su ayuda a una mayor participación de las ONG. El Gobierno salvadoreño, sin embargo, se muestra cauteloso. Un observador describe los intentos de incorporar a las ONG en el FISS:
«El limitado esfuerzo para crear el marco para incorporar a las ONG en el FISS refleja la política gubernamental de trabajar sólo con las ONG con vínculos demostrados con los grupos empresariales, y la relativa falta de experiencia del BID con las ONG orientadas al bienestar social. El enfoque práctico del BID, cauteloso y poco imaginativo, no ha empujado al Gobierno a tratar con un sector de ONG que el propio Gobierno considera subversivo »(9).
Las intenciones globales de la USAID para Centroamérica son compatibles con los propósitos del Plan de Reconstrucción Nacional de El Salvador. Cada uno de ellos promueve un discurso de creación de consensos, participación social y democracia. Pero la retórica todavía tiene que trasladarse en una práctica de desarrollo que asegure que los objetivos declarados de 'estabilidad política, prosperidad económica y justicia social' pueden ser alcanzados.
La respuesta de las ONG locales
Cinco grandes redes de ONG estuvieron activas durante la guerra en los campos del socorro humanitario y el desarrollo social con personas refugiadas y desplazadas y con comunidades de retornados a lo largo de todo el país. Al unir sus esfuerzos en una amplia coalición, la Concertación Nacional (10), se ven a sí mismas como:
«trabajando en favor de y contribuyendo a la formulación de un único plan nacional para la reconstrucción. Este 'Plan de Reconstrucción de la Sociedad Civil' constituiría el aporte de planificación, así como las actividades de implementación de una amplia gama de entidades gubernamentales y no gubernamentales » (11).
Estas ONG afirman que es necesario un Plan de Reconstrucción Nacional cuyo éxito dependerá de una participación y un consenso generalizado tanto en su diseño como en su aplicación. Tal Plan requeriría una nueva visión del desarrollo económico y social y una modificación del enfoque de 'emergencia y compensación' que ha ahondado la pobreza de los más pobres.
«El Plan debería legitimar e institucionalizar la participación de la sociedad civil en su expresiones diversas, en especial la participación de los nuevos actores socioeconómicos que han surgido durante la guerra, así como la de los movimientos populares y sus representantes institucionales (...) El Plan debería convertirse en un espacio para forjar el consenso para avanzar hacia la construcción del nuevo modelo de sociedad democrática, justa y próspera a la que aspiramos para El Salvador» (12).
Estas ONG han sido invitadas por el Gobierno para formar parte de las discusiones sobre el Plan Nacional de Reconstrucción. Sin embargo, ellas han formulado importantes críticas al PRN, observando que se basa en concepciones desfasadas del desarrollo que ya fracasaron en América Latina en el pasado, ya que pretenden estimular el crecimiento económico prestando poca atención al desarrollo social o a la protección del medio ambiente. Les preocupa que el Plan no sea el resultado de un proceso de formación de consenso de amplio espectro, y que el Gobierno salvadoreño planee controlar su aplicación de una forma en la que no se permite la participación directa de las organizaciones sociales representativas en la toma de decisiones.
El Plan también ha sido objeto de críticas porque crea beneficiarios, y no participantes directos en el proceso de reconstrucción, ignorando las estructuras organizadas a nivel local y sus años de experiencia de desarrollo auto-gestionaria.
La cobertura del Plan se considera inadecuada. Se dirige a una población meta de 826.117 personas en 99 municipalidades; pero El Salvador tiene una población de más de 5 millones en 262 municipalidades (13). Más aún, se concentra exclusivamente en la población rural directamente afectada por el conflicto, e ignora a ese gran grupo de población urbana en expansión que vive en la extrema pobreza.
Por último, los críticos afirman que el Gobierno no tiene base social para implementa los programas propuestos, ni los recursos para ello. La falta de consenso en la formulación del Plan parece ser un elemento disuasorio para que la comunidad internacional lo financie.
Perspectivas para la reconstrucción de postguerra
Las elecciones presidenciales están programadas para 1994, y se espera que el FMLN participe en ellas como organización política. Las demandas de todos los niveles de la sociedad para que haya respuestas rápidas presionarán al Gobierno; y se esperará que los planes de reconstrucción proporcionen la base para esas respuestas. Uno de los problemas clave del Gobierno de Cristiani es cómo unir a la población en la causa de la reconstrucción nacional. El PRN declara que su éxito dependerá de su viabilidad política y de 'un consenso mínimo entre las fuerzas sociales y políticas del país; la activa participación de la población que se beneficiará de los proyectos (...)' (PRN, 16).
A nuestro juicio, una de las cuestiones principales que será causa de tensiones entre el Gobierno y los sectores populares es el marco económico en el que el Gobierno ha definido el PRN. El Plan declara que 'debe ser coherente con los propósitos globales del programa macroeconómico y complementar el programa de inversión del Gobierno' (PRN, 15). En otras palabras, el Plan debe ser coherente con las políticas de ajuste estructural. Hasta la fecha, los efectos de tales políticas en El Salvador han sido similares a los resultados de su aplicación a lo largo de América Latina y el Caribe.
Además, al declarar que el Plan de Reconstrucción es un instrumento tanto político como económico el Gobierno deja claro que su deseo es restaurar la legitimidad del Estado ganándose la confianza de la población: «[El Gobierno posee] la legitimidad para llevar a efecto las proyecciones políticas en las que basó su campaña electoral (...) El PRN es un proyecto político » (PRN, 13). De la misma manera, se prevé que los cabildos abiertos (asambleas locales) sean un mecanismo para lograr dos objetivos: 'fortalecer la legitimidad del Estado y democratizar la toma de decisiones en los programas y proyectos para las comunidades' (PRN, 12).
La orientación económica del Plan, su limitada estructura administrativa e institucional, y la intención del Gobierno de utilizarlo como un instrumento político, son elementos que en conjunto sugieren que muchas organizaciones sociales y populares, ONG, partidos políticos e Iglesias optarán por redefinir su participación. Otros grupos, como las ONG que trabajan con los programas gubernamentales o con los miembros de las fuerzas armadas desmovilizados, pueden aportar una base social de apoyo limitada. En definitiva, un Plan de Reconstrucción Nacional no puede forjar el consenso social y el apoyo activo que se consideran esenciales para su éxito si se convierte en un mero proyecto político del Gobierno o de un partido político.
Lecciones de Nicaragua
La comunidad de ONG salvadoreñas ya ha hecho importantes avances en la coordinación de sus estrategias para resaltar las deficiencias de los actuales planes gubernamentales, y para plantear alternativas basadas en la considerable experiencia propia de las ONG en el suministro de asistencia humanitaria, y en la promoción del desarrollo económico y social en el contexto de la guerra civil.
La experiencia de trabajo de las ONG en Nicaragua bajo el Gobierno Sandinista (1979-1990) es saludable y pertinente. Esta experiencia señala algunos riesgos que sus colegas salvadoreños pueden tener que considerar, y que pueden tener mayor relevancia para los programas de reconstrucción en cualquier otro lugar del mundo. Desde la perspectiva de las ONG nacionales, hay tres áreas principales de dificultad potencial:
" La competencia de las ONG por los fondos, la influencia y el poder, especialmente en el caso de aquellas ONG que trabajan en la misma zona geográfica o sector de actividad.
" La competencia entre las ONG y las organizaciones populares, cuando todas ellas buscan ser las contrapartes de las organizaciones donantes.
" La tendencia a 'empaquetar y vender' proyectos que las ONG consideran que pueden ser atractivos para los donantes, lo que da lugar a multitud de proyectos que responden más a la oferta del Norte que a una demanda del Sur que se basa en una estrategia clara en favor de alternativas sostenibles de desarrollo.
Para las ONG internacionales donantes también surgen otros problemas. Pueden existir tensiones entre ONG que compiten por los mismos proyectos u organizaciones contrapartes; y competencia entre ONG del mismo país al acceder a los presupuestos de ayuda de u propio país, o por recaudar fondos del público. A ello se le pueden sumar diferencias de opinión que surgen entre las organizaciones confesionales y seculares, y entre organizaciones ligadas a las Iglesias. Y cruzándose con todas estas tensiones, puede haber enfoques teóricos y metodológicos en conflicto respecto a la ayuda humanitaria y el desarrollo social.
Hay también dificultades que afectan a las relaciones entre las ONG nacionales y las organizaciones internacionales donantes. Estas tienden a aparecer cuando no hay suficiente claridad respecto al papel de cada cual. Puede ser muy difícil definir estos papeles en el periodo de transición de un contexto a otro; en el caso de Nicaragua, e un gobierno revolucionario a un gobierno conservador comprometido con políticas neoliberales. En el nuevo escenario, las viejas metodologías pueden dejar de ser las más adecuadas.
Finalmente, para todas las ONG autónomas siempre está presente el riesgo de cooptación por parte del Estado o de partidos políticos.
Temores y esperanzas: algunas conclusiones
En el momento de escribir estas líneas, el pueblo de El salvador está viviendo una compleja transición desde los doce años de guerra hacia la promesa y la expectativa de paz. El Acuerdo de Paz proporciona el marco político básico para finalizar el conflicto y reconstruir el país. Pero la reconciliación nacional en El Salvador no se dará por decreto, y ciertamente no la crean las meras firmas de los documentos en México.
A nuestro juicio, no cabe abrigar muchas esperanzas de que el Plan de Reconstrucción Nacional del Gobierno salvadoreño tenga la voluntad o la capacidad de ir más allá de los intereses partidistas, y crear un amplio consenso sobre la reconstrucción del país. La subordinación del Plan a las políticas económicas existentes, y la exclusión de sectores sociales clave de una participación real en la planificación y la toma de decisiones, sugieren un aumento de la polarización social. Además, las comunidades de las zonas de conflicto, a las que el Plan les da prioridad, han demostrado anteriormente su capacidad de bloquear programas que intentan asimilarlas.
Las ONG, las organizaciones populares y sociales, y otros sectores están diseñando sus propias propuestas para la reconstrucción nacional, y las ofrecerán a la comunidad internacional como un plan alternativo. Este enfoque parte de la experiencia de la Conferencia Internacional para los Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), que constituyó un proceso de tres años que ha involucrado a donantes, gobiernos centroamericanos, y ONG nacionales e internacionales. El proceso mismo proporciona una valiosa experiencia y un ejemplo de consultas y planificación conjunta entre Gobiernos y ONG, como resultado del cual se han alcanzado posiciones y estrategias comunes (15).
En el centro del debate se encuentra la urgente necesidad de pensar de una forma más creativa sobre cómo diseñar estrategias para un desarrollo más equitativo y un crecimiento sostenible que se enfrente a las raíces de la crisis y el conflicto de El Salvador. El Acuerdo de Paz ofrece muchas posibilidades para comenzar a edificar una sociedad estable y democrática; pero también contiene el riesgo de que no llegue a romperse el ciclo de la pobreza, la violencia y la represión.
Notas
1 Gobierno de El Salvador y Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (enero de 1992). (Referencias posteriores a este documento se referirán al Acuerdo de Paz (AP), con el número de página del mismo).
2 La Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL) informó en diciembre de 1990 que la década de guerra y crisis económica tuvo las siguientes consecuencias: 70.000 muertos (combatientes y civiles); 500.000 desplazados dentro del país (el 10% de la población total); 447 escuelas cerradas, debido a su destrucción total o parcial, o a deficientes condiciones de seguridad; una caída del 20% del PNB per cápita; un 68% de la población, según estimaciones, viviendo por debajo de la línea de la pobreza (CEPAL, diciembre de 1990).
3 Estas cifras no incluyen los daños materiales causados a la población rural, especialmente a las personas refugiadas y desplazadas.
4 Roberto Codas F. y Francisco Álvarez S., septiembre de 1990, p. 35.
5 Roberto Codas F., julio de 1990, p. 30.
6 Víctor González, agosto de 1991.
7 Un terremoto en 1986, y sequías e inundaciones cada año desde 1987.
8 Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social. Resumen ejecutivo, febrero de 1992. Este es el tercer borrador del Plan. Cada versión llevaba diferente información presupuestaria.
9 Peter Sollis, 1991.
10 Las cinco son ASDI (Asociación Salvadoreña de Desarrollo Integral), CORDES (Fundación para la Cooperación con Pobladores y Desplaza), FASTRAS (Fundación para la Autogestión y Solidaridad de los Trabajadores Salvadoreños), FUNSALPRODESE (Fundación Salvadoreña para la Promoción del Desarrollo Social y Económico) , y REDES (Fundación Salvadoreña para la Reconstrucción y el Desarrollo).
11 Informe sobre la visita de Concertación Nacional a Washington DC, enero de 1992, preparado por el Comité del Servicio Universalista Unitario.
12 Asociación de ONG salvadoreñas, 'Comments on Reconstruction: How its Work with Repatriates and the Displaced Shapes the Views of Concertación Nacional', Washington, enero de 1992.
13 Estas cifras se han tomado del segundo borrador del Plan de Reconstrucción Nacional, publicado en septiembre de 1991. El tercer borrador de febrero de 1992 menciona 800.000 personas en 106 municipalidades, principalmente en el norte del país. Según el FMLN hay un total de 200 municipalidades en El Salvador.
14 Estas son las reflexiones de un consultor ha trabajado en Nicaragua durante una década para una reunión interna de coordinación de ONG. El documento es de circulación restringida, y los autores de este artículo no tienen autorización para citarlo. Sin embargo, se hará referencia a varios puntos del mismo, dada su relevancia para El Salvador.
15 La próxima conferencia de CIREFCA tendrá lugar en San Salvador en abril de 1992. Después de varios meses de trabajo para mejorar la participación de las ONG en la planificación nacional de los proyectos para refugiados y desplazados, el Gobierno y las ONG deberán presentar una posición conjunta ante dicha conferencia. La actitud de los donantes externos ha sido muy importante para reforzar la importancia del aporte de las ONG. En algunos casos han condicionado su ayuda a dicha participación.
Referencias bibliográficas
Agency for International Development (enero de 1991),'Economic Assistance Strategy for Central America: 1991-2000', Washington DC.
CEPAL (Diciembre de 1990), 'El Salvador: El Estado de la Pobreza y Lineamientos de Política para Afrontarla'.
Codas F., Roberto (septiembre de 1990), 'El perfil externo del sistema socioeconómico salvadoreño', San Salvador: PREIS.
Codas F., Roberto, y Francisco Alvarez S. (1990), 'La asistencia de Estados Unidos a El Salvador en los ochenta; una revisión preliminar', San Salvador: PREIS.
Concertación Nacional de El Salvador (julio de 1992), 'Salvadoran NGO Association Comrnents en National Reconstruction', Washington DC: Unitarian Universalist Service Committe.
Cordes, Diaconia et al., 'CIREFCA: el proceso de concertación entre las ONG's [sic] y el Gobierno de El Salvador'.
Frente Farabundo Martí para La Liberación Nacional (febrero de 1992), 'Propuesta a la Nación; Plan de reconstrucción para el desarrollo de la nueva sociedad salvadoreña; versión preliminar', San Salvador.
Gobierno de El Salvador (septiembre de 1991), 'Plan de Recuperación Económica y Social Nacional (PRESN), versión preliminar', Vol. 1, San Salvador.
Gobierno de El Salvador (febrero de 1992), 'Plan de Reconstrucción Nacional de El Salvador', Resumen Ejecutivo, San Salvador.
Gobierno de El Salvador y Frente Farabundo Martí para La Liberación Nacional (enero de 1992), 'Acuerdo de paz', México.
González, Víctor (agosto de 1991), 'Las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs): Una nueva expresión de la sociedad civil salvadoreña', San Salvador
Sollis, Peter (1991), 'Poverty Alleviation in El Salvador: An Appraisal of the Cristiani Governments Social Programme' (inédito).
Los autores
Francisco Álvarez Solís es un sociólogo salvadoreño que en el momento de escribir este artículo se encontraba cursando estudios en México. Ha trabajado en proyectos de investigación en el ámbito del desarrollo en la Universidad Centroamericana (UCA) y en EDC-Altervativas para el Desarrollo en El Salvador. Hasta 1990 se encontraba en PREIS, una ONG salvadoreña que lleva a cabo y publica investigaciones socioeconómicas. Ha redactado una tesis sobre la experiencia de la repatriación de los refugiados a El Salvador y el retorno de los desplazados internos a sus hogares.
Pauline Martin es la Directora Regional de Oxfam (Gran Bretaña) responsable de México, América Central y el Caribe. Ha trabajado en América Latina durante 15 años. En el Reino Unido, ha publicado trabajos de investigación sobre educación en Chile. Después de un año de trabajo con una ONG salvadoreña, ha publicado varios artículos sobre El Salvador y sobre cooperación internacional en Centroamérica.
Este artículo apareció por primera vez en Development in Practice Vol. 2, número 2 (1992). Desde que fue escrito, el proceso de paz de El Salvador ha evolucionado en múltiples direcciones, algunas de las cuales apuntan a las deficiencias de los términos de los Acuerdos de Paz. Para obtener información adicional al respecto, puede consultarse a la Oficina de Washington para América Latina (Washington Office on Latin America, WOLA), que publica informes muy documentados sobre la región.
