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Chris Roche
Introducción
La Agencia para la Cooperación y la Investigación en el Desarrollo (Agency for Cooperation and Research in Development, ACORD) (1) es una ONG operacional que, bajo ciertas condiciones, acomete actividades de las denominadas de socorros y rehabilitación en el interior de África. Su primera prioridad es facilitar el surgimiento de organizaciones y estructuras locales, con el fin de mejorar la posición socioeconómica de población pobre de África. Define 'operacionalidad' como 'presencia continuada', y trabaja allí donde se la necesita, a lo largo de un periodo limitado, con la gente a la que apoya.
Se estima que en la actualidad hay en torno a 40 millones de personas en África que precisan ayuda de emergencia como consecuencia de la guerra, el hambre, la inseguridad y, cada vez más, de los efectos del sida. En el pasado, crisis o desastres tales como la guerra y las hambrunas eran considerados por ACORD (2) las señales temporales de situaciones 'inusuales'. Se asumía que las condiciones 'normales' se restablecerían pasado algún tiempo. La idea de que existe un cierto 'continuo' entre los socorros, la rehabilitación y el desarrollo era inherente al pensamiento de la organización. En cuanto a las crisis, eran vistas como accidentes en el camino que había que superar antes de continuar el viaje. Sin embargo, se ha ido aceptando paulatinamente que tales presunciones ya no son válidas.
¿Cuáles son las implicaciones para las ONG? ¿Cómo respondemos a la rapidez y a la profundidad de los cambios del mundo que nos rodea? ¿Qué significa el desarrollo en tales circunstancias? ¿Cómo conseguimos equilibrar las necesidades de corto y de largo plazo, la distribución de socorros y la provisión de servicios que promuevan la autonomía (self-reliance) de forma sostenible, y la implementación de actividades operacionales con la preocupación por los derechos humanos y las libertades políticas?
La necesidad de nuevas ideas
Crisis e incertidumbre son la realidad de la vida incluso en Occidente, donde cada vez es más evidente que el 'crecimiento sostenible' se ha terminado. En el contexto africano, como han señalado algunos, está en juego la propia supervivencia del continente. Tales fracasos exigen volver a plantearnos qué hacer para enfrentarnos a la crisis del pensamiento y la práctica del desarrollo (Hettne 1990). ¿Pueden las ONG seguir respondiendo a fluctuaciones y oscilaciones inesperadas de la forma tradicional; esto es, ignorándolas, o reaccionado después de los hechos?
Hay nuevas formas de pensar y de gestionar el cambio, por ejemplo en el ámbito de las teorías de la catástrofe (3), el caos (4) y la complejidad (5). De hecho, se ha sugerido nada menos que un cambio de paradigma (6). Si el desarrollo se refiere a los procesos de cambio, para ello necesitamos un análisis más refinado acerca de lo que es el cambio.
Sobre el cambio (7)
Durante muchos años, las ciencias naturales y sociales tuvieron la tendencia a concentrarse en aquellos aspectos del cambio que son uniformes, lineales, ordenados y predecibles; en otras palabras, esos tipos de cambio que son los mas fáciles de analizar o aquellos que algunos han descrito como los que conducen a 'aplacar' problemas. Pero se ha tendido a ignorar el cambio rápido, discontinuo y turbulento, como el que sucede cuando se produce un golpe de estado, se devalúa repentinamente la moneda, básicamente porque es más difícil de medir, predecir y manejar. Sin embargo, la mayoría de los problemas del desarrollo son 'revueltos' y no 'dóciles', e incluyen precisamente esas formas de cambio abrupto. Un análisis del cambio 'revuelto' o turbulento puede aclarar cómo podemos apoyar a la gente para que afronte y promueva el cambio, así como la forma de organizarse a sí mismos para ello.
" Interdependencia: los problemas reales no son originados por un solo factor, sino por muchos factores interdependientes. Una hambruna, por ejemplo, puede ser causada por la sequía, por precios en los cereales en ascenso, por precios en declive en los animales, por carreteras en mal estado, y por falta de ayuda alimentaria, todo ello al mismo tiempo. La causa que conduce a la hambruna no es solamente un factor, sino la combinación de todos ellos.
" El efecto mariposa: (8) cambios pequeños pueden producir efectos grandes y muy divergentes bajo las condiciones apropiadas. Esto indica lo importante que es tratar de comprender lo que había sucedido al comienzo de la turbulencia. En Níger, en 1990, por ejemplo, el hecho de que las organizaciones de cooperación no proporcionaran ayuda alimentaria a los nómadas recientemente retornados de Argelia, condujo a manifestaciones que finalmente condujeron a la rebelión en Malí. Este pequeño incidente no fue la causa de la rebelión, pero fue una de las chispas que la provocaron. En esencia, ello desencadenó cambios que ya estaban arraigados en los procesos de revuelta latentes en la zona.
" Retroalimentación (feedback): (9) La retroalimentación capacita a las organizaciones para adaptarse y desarrollarse y finalmente para sobrevivir ante circunstancias cambiantes. Este es también el mecanismo por el cual las diferentes variables se interrelacionan y se alteran entre ellas. El resultado de un proceso es un aporte para otro proceso. La retroalimentación es esencial para adaptarnos a circunstancias que varían de forma rápida e impredecible. Para las ONG, esto significa que la habilidad de supervisar nuestro trabajo y alterar las cosas de conformidad con ello es la clave para afrontar el cambio.
" Pautas de cambio: (10) Los cartógrafos de la Edad Media hicieron posibles los grandes viajes porque afirmaron sus ideas sin haber visto los continentes que dibujaban. La forma era más importante que el detalle. Si los detalles exactos no pueden conocerse, ¿Que puede decirse del conjunto? En 1991, en el norte de Malí, el equipo de ACORD, después de analizar la situación, vislumbró varios escenarios diferenciados, pasando desde los más optimistas a los más pesimistas, y a continuación desarrolló 'la méthode inverseé' (básicamente un proceso en el que los socios de ACORD implicados visitaban la organización, o le enviaban mensajes, en lugar de ser ACORD quien les visitaba a ellos), una forma de trabajo que habría sido factible en todas las situaciones, excepto en las más peligrosas.
" Elementos estabilizadores: (11) aunque las situaciones nunca se repiten exactamente a sí mismas, a menudo se centran alrrededor de ciertos elementos estables. Es importante comprender cuáles pueden ser esos elementos estables. En Somalia, por ejemplo, en muchas zonas son los ancianos los que han probado ser los elementos más estables en la crisis actual, y las organizaciones han podido basarse en su influencia y conocimientos para distribuir los artículos de socorros e iniciar las actividades de rehabilitación.
Las crisis alimentarias y los conflictos no son acontecimientos excepcionales ni estáticos, ya que están enraizados en el pasado. Como expresión de las luchas por el poder y los derechos, no son sino uno de los momentos de los procesos de cambios político, social y económico ya existentes, los efectos de los cuales varían según la clase y el género. Una intervención estratégica requiere comprender estos procesos de cambio. Esto significa entender que cada crisis es diferente; y como Michael Watts (1991) sugiere, cada una de ellas es el producto de factores interrelacionados y que se determinan unos a otros, incluyendo los siguientes:
La necesidad de una combinación de respuesta
¿Y qué tiene todo esto que ver con el desarrollo en la práctica? En el África contemporánea podríamos clasificar los grados de turbulencia de la siguiente forma:
1. Situaciones en que la comunidad está sumida en un estado de crisis severa
2. Situaciones en las que existe amenaza de crisis
3. Situaciones en las que la comunidad está recuperándose o en proceso de reconstrucción
4. Situaciones en las que la comunidad está enfrentándose a tendencias de largo plazo, o a cambios paulatinos, y las organizaciones pueden apoyar la capacidad de la gente para enfrentarse con el cambio y promoverlo: situaciones en las que algunos podrían decir que es posible el 'desarrollo sostenible' (12).
La asistencia de ACORD ha tenido la tendencia a ser de tres tipos: aportes materiales por medio de donaciones, ventas o crédito; aportaciones técnicas, tales como asistencia técnica o capacitación; y apoyo organizativo y de tipo moral. Lo que es extraordinario en la experiencia de ACORD es lo lejos que se ha sido posible llegar proporcionando todos estos aportes en prácticamente todas las circunstancias, excepto allí donde la vida está físicamente amenazada. El fortalecimiento de las capacidades puede y debería ser una necesidad tanto en situaciones de crisis severa como en una situación más estable. De la misma forma, el fortalecimiento de los mecanismos locales para la defensa, la protección y la incidencia política es necesario tanto en las comunidades que se enfrentan a tendencias de largo plazo como en aquellas que afrontan situaciones de crisis.
La experiencia de ACORD ilustra también que el impacto del cambio en los diferentes miembros de la comunidad puede tener enormes diferencias. Es esencial, por ello, determinar las diferentes necesidades de los hombres y de las mujeres frente a una crisis, y de gentes con diferentes medios de vida. El papel y las funciones de ACORD están determinados tanto por aquellos a quienes se pretende apoyar como por la situación en su conjunto. Entre los ejemplos de las experiencias recientes que conducen a este análisis se incluyen el caso de Somalia, donde el personal reconoció la necesidad de apoyar a mujeres empresarias pobres implicadas en la preparación de comidas y a las que la distribución de alimentos estaba dejando sin negocio. La respuesta de ACORD fue otorgar créditos a empresas de Port Sudan para que pudieran fabricar palés para las agencias que transportaban la ayuda alimentarla a través del puerto, y para hacer las tiendas de campaña para las poblaciones de refugiados.
Cuando el margen entre 'caer en el abismo' y ser capaz de sobrevivir sin la caridad de los demás es tan pequeño, las organizaciones de ayuda tienen que concentrarse tanto en capacitar a la gente para evitar que sean atrapados en una espiral descendente, encontrando nuevos nichos económicos y utilizando el mercado (13), como en satisfacer las necesidades mas inmediatas.
El cuadro 1 (en la siguiente página) ilustra esta pauta demostrando que aunque es probable que el grueso del apoyo en una situación de crisis se dirija a satisfacer necesidades inmediatas, también existen necesidades relacionadas con el fortalecimiento de las capacidades, la generación de ingresos, y el desarrollo institucional.
Este análisis sugiere que la división convencional de los programas dentro de las categorías de socorro, rehabilitación o desarrollo, no solo no es útil y esto es más importante; tampoco refleja la realidad local, en la que las funciones normalmente asociadas con el 'desarrollo' son posibles en situaciones de 'socorros', y viceversa. Las contribuciones a la seguridad social en los pases industrializados, por ejemplo, o los programas de empleo garantizado u otras redes de seguridad para los más vulnerables en los países en desarrollo, podrían ser descritos como 'socorros', aunque muchos los contemplarían como un rasgo esencial de las sociedades 'desarrolladas'. Como lo han ilustrado Drèze y Sen (1989) en sus detallados estudios de países que se enfrentan a las hambrunas, los gobiernos que integraron socorros, rehabilitación y desarrollo, en lugar de dividirlos como componentes de un proceso evolutivo, son aquellos que tuvieron más éxito en el alivio del hambre. Lo que se necesita, por lo tanto, es una adecuada combinación de respuestas.
Las hambrunas y la guerra expresan las luchas por los alimentos y, en última instancia, por el poder. Si la asistencia de emergencia o humanitaria se define estrictamente en términos de ayuda alimentaria y socorros médicos, se corre el riesgo de debilitar y socavar los sistemas locales de producción, las organizaciones locales y la autoestima local. Esto, a su vez, puede conducir a un debilitamiento de la sociedad civil y al fortalecimiento de los gobiernos impopulares y antidemocráticos que a menudo son la causa del problema. Los socorros de emergencia no deberían ser definidos solamente como ayuda alimentaria o medicinas, sino que deberían incluir también, entre otras cosas, conceptos tan aparentemente estrambóticos como 'socorros a la producción', 'socorros al empleo', 'socorros a la generación de ingresos', y 'socorros al desarrollo institucional'.
Turbulencia y criterios de planificación
Existen diferencias claramente importantes entre los conflictos y otros desastres, tales como las hambrunas, que pueden llegar a ser críticas para determinar la respuesta de la comunidad de ONG. El conflicto es el ejercicio de relaciones políticas por medios violentos, un hecho que debe ser comprendido por las ONG para evitar convertirse en parte del problema, en lugar de parte de su solución. Por un lado, el conflicto puede llegar a ser de naturaleza estructural o de largo plazo, y puede conducir a migraciones que son mucho más masivas y de más larga duración que las que ocasionan las crisis naturales (Macrae y Zwi 1992), que suelen ser menos prolongadas y menos destructivas socialmente. Por otro lado, durante el conflicto la producción y la distribución, así como las restricciones a los desplazamientos y la desarticulación de los mercados se convierten en objetivos deliberados de los contendientes. En estos contextos, las respuestas de socorros pueden involucrarse en la intensificación y la prolongación del conflicto.
Crisis severa Crisis latente Recuperación Cambio estable
Cuadro 1 : El cambiante énfasis del apoyo
A representa las necesidades y las funciones de apoyo referidas a la generación de ingresos, el desarrollo empresarial, el ahorro y el crédito, los sistemas de educación y salud sostenibles, la protección del medio ambiente, el desarrollo de capacidades, el fortalecimiento institucional, la promoción de alianzas estratégicas, el aumento de la capacidad de diálogo con el Estado y de emprender actividades de incidencia nacionales e internacionales, la autonomía, la preparación de la retirada; la necesidad de reforzar las atribuciones y derechos de la mujer a obtener acceso al crédito, la salud, la educación y la protección legal: promover y fortalecer las capacidades de la mujer como personas y como grupo, y desarrollar redes y alianzas con organizaciones progresistas, servicios jurídicos...
B representa las necesidades y las funciones de apoyo referidas a la estabilidad política, la democracia a todos los niveles, la capacidad de organización, la confianza en si mismos, una mayor habilidad para enfrentarse con la crisis próxima, asegurar y reiniciar la producción, la rehabilitación o el establecimiento de infraestructuras, la capacitación de amplia base, la creación de redes, el fortalecimiento de la capacidad de la gente para hacer demandas al gobierno, el fortalecimiento de los fundamentos económicos para el desarrollo de grupos, el reajuste y la renegociación de las funciones de las mujeres y las relaciones de género; la promoción y el fortalecimiento de los grupos de mujeres y de las mujeres en los grupos mixtos.
C representa las necesidades y las funciones de apoyo referidas a la preparación ante posibles crisis, la planificación de contingencias, las medidas para asegurar la producción, las opciones de diversificación, el fortalecimiento de los mecanismos para afrontar eventualidades, la consolidación del control y la gestión local de los recursos a través del crédito, la capacitación, el apoyo a la capacidad organizativa, a las mujeres como gestoras y como consumidoras de una base decreciente de recursos, directamente involucradas y apoyadas en todos los proyectos.
D representa las necesidades y las funciones de apoyo referidas a los socorros (v.g. el suministro de alimentos, refugio o medicamentos), la conservación de la cultura local, el fortalecimiento de los mecanismos locales para afrontar eventualidades, la protección y la incidencia política, las medidas para asegurar la producción, facilitar los vínculos entre la comunidad y los proveedores externos, pensar con la comunidad 'estando presente', el apoyo moral, el énfasis en los principios que expanden las opciones vitales y en evitar la dependencia; las mujeres como guardianas de la familia y la cultura y como proveedoras; su protección, asegurando que, aunque vulnerables, las mujeres no sean vistas como víctimas.
Existen, sin embargo, similitudes entre los dos tipos de situaciones. Los programas de ACORD en Malí, Somalia y Uganda han seguido un proceso que comienza con la contracción de las actividades de desarrollo mientras la crisis se avecina, se mueve a través de una fase de consolidación o entra en una pauta de mantenimiento antes de llegar a una valoración de lo que es posible hacer para ocuparse de los problemas de larga duración creados por la crisis misma (14). Es importante estar allí y permanecer allí, incluso si las 'actividades' no son posibles durante un periodo, por razones que incluyen el apoyo moral, el desempeñar el papel de testigos, proporcionar una presencia simbólica, y capacitar al personal del programa para que reconsidere cual es el papel que pueden jugar y qué nuevas oportunidades podrían abordar.
Capacidades y vulnerabilidades
La aproximación tradicional a las crisis o a las emergencias tiende a dividir las actividades en las fases previa a la emergencia, de la emergencia misma, y posterior a la emergencia. No obstante, la naturaleza de largo plazo de ciertas emergencias requiere una respuesta de larga duración que no encaja fácilmente dentro de los casilleros del socorro y el desarrollo. Como han señalado Anderson y Woodrow (1989), necesitamos analizar vulnerabilidades, que se refieren a los factores de larga duración que afectan la capacidad de una comunidad para reaccionar ante los acontecimientos, y que la hacen propensa a la crisis, además de las necesidades, que se refieren a los requerimientos inmediatos para la supervivencia o la recuperación de una crisis. Las vulnerabilidades (por ejemplo, la falta de acceso al suelo), preceden a los desastres, contribuyen a su gravedad, dificultan la respuesta, y se prolongan inmediatamente después de la crisis. Las necesidades, en contraste, son de duración mas corta e inmediata, como es el caso de la necesidad de alimentos o medicamentos.
Analizar vulnerabilidades puede evitar la urgencia del 'retorno a la normalidad, porque, al explorar los factores que contribuyeron a la crisis, se ve que la situación anterior incluía vulnerabilidades (o tendencias de larga duración) que pueden conducir a futuras crisis. Ello, además, alerta a los trabajadores de los socorros sobre el potencial que tienen sus propias intervenciones para contribuir a futuras vulnerabilidades. Para evitar esto, también tenemos que considerar las capacidades existentes en la gente para conocer cuales son las fortalezas que existen dentro de una sociedad, ya que sobre éstas puede basarse el futuro. Cuando una crisis se convierte en desastre, las vulnerabilidades de una sociedad son más visibles que sus capacidades. Sin embargo, debemos comprender ambas.
Organizaciones locales y relaciones de género
Un análisis de la experiencia de ACORD (ACORD 1991) indica que aquellos programas que se han adaptado con éxito en tiempos de crisis han sido aquellos que han invertido en el desarrollo de largo plazo de la gente y de las organizaciones con aptitudes, las capacidades y sobre todo con la confianza para proponer y gestionar actividades, así como para solucionar los conflictos que la crisis genera entre ellos mismos. De esta forma, ACORD ha tendido a abordar las vulnerabilidades desde una perspectiva organizativa, fortaleciendo grupos ya existentes allí donde era posible. Esto ha reforzado y extendido las estrategias locales de supervivencia, al tiempo que fortalece la capacidad de las organizaciones para negociar con una amplia gama de organizaciones externas, incluyendo a las que distribuyen suministros de emergencia. Esto permite a los grupos locales ampliar sus propias estrategias de supervivencia y entretejerlas con el apoyo exterior.
En épocas de convulsión pueden surgir nuevas oportunidades, al igual que la propia crisis en la que la gente se encuentra inmersa les puede forzar a trabajar conjuntamente. En Gulu (Uganda) y en Somalia, esto ha permitido que ACORD pueda trabajar a través de los líderes comunitarios y los ancianos, a quienes hasta entonces se consideraba como los que controlaban el poder y la influencia en detrimento de otros. Conforme la crisis decae, estas oportunidades también pueden empezar a desaparecer. Un enfoque de desarrollo en la recuperación se caracteriza por utilizar este periodo para promover el cambio, o para consolidar los avances logrados durante la crisis. No pretende volver a la 'normalidad' o al statu quo que condujo a la crisis anteriormente. Las relaciones de género, por ejemplo, a menudo cambian radicalmente durante la crisis, en ocasiones el cambio es para mejor. En varios países de África (y en cualquier otro lugar), ha habido una tendencia a que se espere que las mujeres que han tenido un papel importante durante las luchas de liberación vuelvan a sus roles de antes de la crisis. En Eritrea, el desafío es conservar lo que han ganado las mujeres durante la guerra y ayudarlas a resolver los problemas más duraderos. Aunque las sociedades parecen no actuar al margen de sus características durante las crisis (en cuanto a que persisten sus rasgos culturales, a veces de una forma exagerada), pueden surgir nuevas oportunidades para el cambio.
Existe el peligro de que las intervenciones externas puedan deformar o destruir las instituciones locales, al tratar de determinar las cosas en su nombre. Proporcionar información sobre las experiencias de otros lugares, y reforzar las habilidades para el aprendizaje para que los grupos decidan sus propias reglas es preferible a decidir en lugar de otros a partir de modelos ideales. Sin embargo, la turbulencia cuestiona la noción de institucionalización de las estructuras y las organizaciones locales. Si tienen que responder con rapidez, ¿No tendrán también que cambiar rápidamente, y posiblemente romperse y recrearse con nuevas formas, según surjan las necesidades? En esas circunstancias, ¿Es prudente establecer jerarquías, burocracias y estructuras formales? ¿O deberíamos tratar de encontrar alianzas y redes mucho más laxas y menos formales?
Gestión y turbulencia (15)
El cambio rápido requiere que las comunicaciones horizontales dentro de las organizaciones se conviertan en algo común. La toma de decisiones jerarquizada es la adecuada para problemas rutinarios que pueden resolverse a un ritmo pausado. Las agencias que se enfrentan con cambios rápidos no pueden permitirse estructuras y procedimientos que permiten que las decisiones suban y bajen tranquilamente a través de las jerarquías. Algunos han señalado que esto significa el fin de las burocracias y el nacimiento de la 'ad-hocracia', porque conforme se producen con más rapidez los cambios en el entorno, menor ha de ser la duración de las formas organizativas. Situar a las personas en casilleros y jerarquías rígidas es una forma de autodestruirse, porque ello retarda la receptividad y la adaptabilidad. Lo que se requiere es flexibilidad en las formas organizativas y las alianzas. Esto significa organizarse en múltiples unidades semiautónomas, parcialmente conectadas, que si es necesario puedan separarse y volverse a juntar conforme a las circunstancias.
La turbulencia puede llevar a que los gestores pasen mucho tiempo resolviendo problemas, saltando de una ocupación a otra, apagando fuegos o resolviendo crisis. Los gestores pueden concentrarse en asuntos técnicos u organizativos (programas, representación, obtención de fondos) en lugar de supervisar, apoyar y dirigir al personal. Los gestores tienen que estar preparados para dar más tiempo y prioridad a sus responsabilidades de gestión; necesitan dejar de ser los que resuelven los problemas, y pasar más tiempo motivando a su personal, capacitando, facilitando la discusión, y generando nuevas iniciativas. Esto no significa que deban olvidar las crisis, sino que vean las funciones del gestor como el creador de la capacidad a través de la cual una organización o un programa puede afrontar la crisis. También significa ser capaces de proporcionar al personal la capacitación adecuada, y entonces delegar en dicho personal.
Seguimiento, evaluación y turbulencia
Las modalidades alternativas de trabajo requieren nuevos sistemas para supervisarlas y evaluarla. Debemos aprender a concentrarnos en pocas variables manejables para medir aquello que es importante. Paradójicamente, una mayor complejidad requiere el desarrollo de sistemas más simples. Estos sistemas deberían alentar la participación y la comprensión por parte de todos, y deberían apoyar la toma de iniciativas 'en primera línea'. Si los sistemas son demasiado complejos, coartan la flexibilidad y retardan la adaptabilidad. La medición no debería referirse a la recolección masiva de datos mediante encuestas muestrales comprehensivas. Necesitamos mantener las cosas simples y visibles. El criterio debería ser la existencia de medidas palpables, concretas y sencillas a nivel local, que la gente utiliza en la práctica.
En el sector privado, Peters (1992) argumenta que las variables esenciales para los sistemas de supervisión y evaluación en situaciones de turbulencia son la simplicidad en la presentación, la visibilidad de las mediciones, el involucramiento de todos, la recolección de datos primarios la consecución de un sentido de urgencia, y la implicación continua. Preguntas como qué compilar, cuando compilarlo, y como utilizarlo deben formar el horizonte del personal 'de primera línea', que están adecuadamente informados respecto a los intereses de otros actores con intereses en juego.
Podemos ver cuán adaptable es un programa o una organización, y lo bien que puede afrontar el cambio, preguntando:
" Si la organización escucha atentamente a quienes está intentando ayudar y a aquellos que le otorgan fondos, aumentando su 'porosidad' a la retroalimentación. La cuestión es que si se escucha permanentemente a aquellos a quienes se apoya las organizaciones serán capaces de adaptarse con más rapidez. Las posibilidades de que surjan malentendidos y 'cuellos de botella' también se identificarán más rápidamente si se escucha con mayor atención a los donantes.
" Si la organización aprende rápida y eficientemente de la escucha y de otras organizaciones, y modifica su apoyo conforme a ese aprendizaje. Traducir la escucha en acción, estar abiertos al cambio, probar constantemente nuevas ideas, aprender de otros y de los errores pasados son en su conjunto facetas esenciales de la respuesta a situaciones de cambio rápido y turbulento.
" Si la organización se organiza bien a sí misma para promover el aprendizaje y la innovación y de esta forma reaccionar adecuadamente al cambio rápido y la turbulencia. Ello demanda organizarse de forma que un personal bien capacitado pueda tomar decisiones, que reagrupe diferentes intereses de grupo donantes, personal del programa, y socios para resolver los problemas sobre la marcha. Esto supone una gestión más horizontal e insistir que el foco primario es la 'primera línea', y no una que pone obstáculos en el camino.
Nuestros métodos de supervisión y de evaluación tienen que reconocer que las decisiones deben tomarse en el momento (Mearns 1991), aunque el proceso de investigación sea incierto y no tenga final. Los métodos y los indicadores no sólo deben ser apropiados en términos de la complejidad y el coste que comportan como tales, sino también flexibles y adaptables, y capaces de producir información relevante, oportuna, exacta y utilizable, que pueda satisfacer diferentes necesidades y a diferentes grupos de interés.
¿Competencia o colaboración?
Competencia
La actual preocupación de las ONG por la planificación estratégica ha puesto de relieve la ventaja competitiva y la creciente cuota de mercado de las organizaciones involucradas en operaciones de socorros de gran escala. Este fenómeno está aumentando conforme lo hace el nivel de la subcontratación de las ONG, especialmente en las zonas en las que las agencias bilaterales y multilaterales no tienen la capacidad o la voluntad de involucrarse.
Para muchas ONG que se definen a sí mismas como organizaciones 'de desarrollo', lo que se ve como problema no es la pérdida de cuota de mercado en sí misma, sino más bien la percepción de que ésta comporta una pérdida de perfil y de legitimidad, que a su vez reduce su capacidad de abogar y de incidir contra los factores que hacen necesarios los socorros. Algunos asumen que su incapacidad de actuar decisiva y visiblemente compromete su relevancia.
Para muchas ONG el resultado es una reelaboración de los argumentos latentes sobre la asumida dicotomía entre los socorros y el desarrollo, a la que ahora se le añade interés a través de ejercicios de planificación estratégica basados en el análisis de debilidades, fortalezas, amenazas y oportunidades, y de la investigación de mercado. Finalmente, las propias estrategias de supervivencia de las ONG pueden llegar a ser más importantes que las de la gente a la que están tratando de ayudar (ver Borton 1993 y Roche 1992).
Se están aumentando los fondos disponibles para las ONG, principalmente para acuerdos de subcontratación, y en su mayoría para acciones de emergencia y rehabilitación. Las ONG más oportunistas, que pueden ser tentadas a basarse cada vez más en este tipo de financiación fácilmente accesible, pueden empezar a cambiar la percepción pública de las ONG en general, y de esta forma contribuir a una paulatina reducción de la gama de funciones que el sector ha desempeñado hasta ahora. Esto puede promover una creciente competencia entre las ONG, reduciendo la cooperación y la colaboración entre ellas, y aumentar las preocupaciones sobre su legitimidad y responsabilidad. También puede dar lugar a crecientes intentos de coordinar y controlar la proliferación en el número de ONG por parte de los Estados, lo que, además de complicar la planificación, lo estarán haciendo con dineros hasta entonces destinados a gobiernos del Sur, contribuyendo así a su 'destrucción institucional' (Ver Farrington et al. 1993).
Muchos arguyen que el papel de las ONG se está expandiendo, no porque las ONG tengan una ventaja comparativa, sino porque 'otras opciones de canalización no están disponibles' (Fowler 1987). Las ONG se han convertido en ocasiones en la única alternativa política viable para canalizar alimentos y servicios en zonas políticamente sensibles en las que los Gobiernos y las organizaciones multilaterales no pueden o no quieren trabajar. Sin embargo, cuando las ONG se convierten implícitamente en el rostro privado de la política pública, se revoca la responsabilidad de los gobiernos de explicar cuál es su condicionalidad, y de defender públicamente su posición. Las mismas ONG no son canales neutrales, y tanto en los países donantes como en los receptores suelen tener miedo a perder el apoyo de los Gobiernos. El resultado es la presión que existe para no hablar sobre las causas profundas, que podrían poner en una situación embarazosa a los Gobiernos y a los donantes; y algunos podrían afirmar que se ha comprado el silencio de las ONG (Macrae y Zwi 1992).
Colaboración
Las nuevas formas de pensar y gestionar el cambio desafían implícitamente las distinciones ortodoxas entre los socorros y el desarrollo, entre lo normal y lo anormal, entre la centralización y la descentralización, y entre la unidad y la diversidad. La supuesta dicotomía entre el socorro y el desarrollo no tiene que ser manejada aisladamente. Ninguna ONG puede cubrir la gama completa de actividades de emergencia, desarrollo e influencia política que se requiere. La turbulencia reclama un grado mucho mayor de coordinación y colaboración entre las organizaciones que operan a diferentes niveles antes de, al comienzo de y durante una crisis. Ello tiene que estar acompañado por un mayor grado de confianza entre las organizaciones, y por el deseo de compartir los problemas y debatir las soluciones.
Las ONG tienen que buscar el equilibrio entre los peligros de desarrollar un menú de respuestas externo, fijo y centralizado, frente a los que se derivarían de ese parroquialismo descentralizado que se produce cuando las respuestas locales no logran aprender de las experiencias de otros lugares, o se relacionan con causas profundas que se encuentran fuera de su área de influencia. Lo que se necesita es una visión más global de los problemas del desarrollo basada en alianzas de organizaciones competentes que tienen una experiencia más amplia y que aportan recursos y aptitudes complementarias. Tales alianzas de amplia base deben incluir organizaciones de socorro sensibles al desarrollo, así como organizaciones de derechos humanos, paz e incidencia política que están abordando temáticas más amplias.
Las hambrunas, el conflicto, el abuso de poder y las violaciones de los derechos humanos están inextricablemente relacionados. Las ONG tienen que asegurar que la definición negativa de los derechos que favorecen los Gobiernos del Norte, que pretende limitar el poder estatal, se complemente con definiciones positivas que también proclaman las obligaciones y las responsabilidades de los gobiernos nacionales y de la comunidad internacional (Macrae y Zwi 1992). Es importante que la carta de los derechos humanos no se convierta en otra forma de controlar la asignación de la ayuda por parte de los Gobiernos del Norte sin cambiar sus comportamientos y sus responsabilidades. Es necesario integrar la supervisión de los derechos humanos con el derecho a la alimentación y con sistemas de alerta temprana. Hasta donde fuera posible, estos sistemas deberían estar basados en indicadores autóctonos y en casos de los que se tenga conocimiento, que puedan ser traducidos en un análisis de necesidades, vulnerabilidades y capacidades. Es importante que las ONG no agraven los problemas creados por las posiciones en materia de derechos humanos de los Gobiernos del Norte, extrayendo las cuestiones 'de derechos humanos' del contexto de las luchas cotidianas por el alimento y la paz, y de las fuerzas que conforman tales luchas.
Las ideas emanadas de los debates sobre la 'complejidad' y el 'caos' de las ciencias naturales plantean a las ONG el desafío de contemplar el cambio de forma más cuidadosa. Debemos comprender la naturaleza y las causas del cambio del que somos parte, en lugar de verlo como una fuerza externa con la que tenemos que enfrentarnos. En vez de intentar abordar solamente los acontecimientos producidos por diferentes tipos de cambio, debemos tratar de dar forma y guiar las fuerzas que producen tales acontecimientos, con el fin de cambiar la naturaleza del cambio mismo.
Notas
1 ACORD es un consorcio internacional de ONG europeas y canadienses que trabajan en favor del desarrollo a largo plazo en África.
2 Crisis se define aquí como una coyuntura crítica en un proceso en el que un cambio radical deviene necesario. Una crisis representa, por lo tanto, un periodo de transformación, o de transición, cuando está amenazando el desastre. Desastre se define aquí como la situación que ocurre cuando la crisis sobrepasa la capacidad de una sociedad para enfrentarse con ella.
3 La teoría de la catástrofe surge del trabajo del geólogo del siglo XIX Georges Cuvier, y fue desarrollada por el matemático René Thom en los años sesenta. En su sentido más amplio, una catástrofe es un 'salto' o cambio discontinuo de un estado a otro, como el de agua a vapor. Ello puede aplicarse a desastres reales, pero la teoría de la catástrofe es en esencia un lenguaje matemático creado para describir cualquier cambio abrupto.
4 Las definiciones formales de caos elaboradas por matemáticos y físicos incluyen en su conjunto la noción de un comportamiento aparentemente fortuito, irregular pero recurrente, que es impredecible, tal como la sequía en el Sahel. También se refieren al comportamiento que amplifica pequeñas incertidumbres y liberan el análisis de 'los grilletes del orden y la predecibilidad' (Crutchfield, citado en Gleick 1987). También se ha argüido que el caos es un conjunto de ideas que permitieron que diversas disciplinas compartieran una forma común y diferente de contemplar al mundo (Uphoff 1992), ofreciendo la posibilidad de salir de una visión compartimentada de la ciencia, y el fin de las aproximaciones reduccionistas.
5 Algunos autores, como Lewin (1993), sugieren que el caos puede ser visto como un subconjunto de la complejidad. Si la teoría del caos muestra cómo unas pocas interacciones podrían producir comportamientos enormemente divergentes, que parecen ser aleatorios pero no lo son, entonces la complejidad trata cómo puede producirse un orden global emergente a partir de las interacciones que se producen en los sistemas no lineales. Estas ideas pueden compararse con la noción sociológica de 'estructuración' (Giddens 1981), que subraya la recurrente relación existente entre el conjunto y las partes de un sistema. Morgan (1986) lo ilustra con el ejemplo de un remolino, que da la impresión de estabilidad, pero que carece de existencia propia sin los complejos flujos y reflujos del río en el que existe.
6 Ver Uphoff 1992, Mearns 1991, Spooner 1991 y Chambers 1992
7 Ver Gleick 1987, Stewart 1989, Woodcock y Davies 1987 y Lewin 1993
8 En sistemas no lineales, pequeños aportes pueden conducir a consecuencias espectacularmente grandes. En meteorología, por ejemplo, esto se traduce en el 'efecto mariposa', o la idea de que una mariposa que hoy bate sus alas en lejano oriente puede desencadenar tormentas sobre Estados Unidos en una fecha posterior. Pero en la siguiente ocasión que la mariposa bata sus alas puede no suceder nada, lo que demuestra la segunda característica de los sistemas no lineales: pequeñas diferencias en las condiciones iniciales pueden conducir a resultados muy diferentes.
9 Contemplar la retroalimentación nos incita a pensar en términos de 'bucles, no líneas' (Morgan 1986). Hay retroalimentación negativa cuando un cambio en una variable produce cambios en la dirección opuesta, y de esta forma conduce a la estabilidad en una situación; esto es, más lleva a menos. En la retroalimentación positiva el cambio se multiplica, de forma que más lleva a más. El proyecto del Club de Roma sobre Los límites del Crecimiento utilizó modelos de retroalimentación para mostrar cómo las tendencias mundiales de crecimiento de la población, contaminación y producción no podrían sostenerse si los sistemas de retroalimentación no tuvieran bucles estabilizadores de retroalimentación negativa para 'amortiguar' sus efectos.
10 Gleick (1987) observa que para algunos físicos, el caos es una ciencia de procesos en lugar de una ciencia de estados, de llegar a ser en lugar de estar. La naturaleza conforma pautas. Algunas son ordenadas en el espacio pero desordenadas en el tiempo. Algunas exhiben la misma estructura a diferentes escalas, y otras dan lugar a estados estacionarios. La formación de pautas se ha convertido en una rama de la física y de las ciencias materiales. Buscar pautas de cambio significa preguntarse porqué y cómo son diferentes las cosas, y buscar las tendencias subyacentes de un todo, incluso a pesar de que no se puedan definir las partes individuales.
11 La mayoría de los sistemas complejos contienen lo que los matemáticos llaman atractores o elementos estabilizadores, alrededor de los cuales ocurre el cambio, o estados en los que finalmente se asientan los sistemas. Lewin (1993), utiliza los ejemplos de bandas, tribus, cacicazgos y Estados, como los elementos estabilizadores en términos de evolución cultural; también señala que entre ellos no hay una necesaria progresión, y que la historia muestra muchos casos de sociedades que consiguen niveles 'superiores' de organización y que posteriormente vuelven atrás.
12 Este término carece de precisión, y ACORD lo considera cada vez menos útil. Se puede cuestionar si se puede o se podría generar sostenibilidad a partir de las relaciones existentes entre Norte y el Sur, entre ricos y pobres, entre hombres y mujeres, y entre la humanidad y el medio ambiente. Por esta razón ACORD prefiere pensar en términos de apoyo que ayuda a la gente a enfrentarse con el cambio y promoverlo.
13 El mercado puede tener una función tanto para precipitar una hambruna como para evitarla. La ayuda en efectivo para los grupos vulnerables puede mejorar sus derechos, así como estimular la demanda. Además, 'la disminución de la venta de ganado por parte de aquellos que reciben apoyo podría beneficiar substancialmente a los propietarios de ganado que están fuera del sistema de socorros, al detener el inminente colapso de los precios del ganado'. (Drèze y Sen 1989, p. 102)
14 Esto es muy similar al proceso observado por Agerback (1991) en una revisión del trabajo de Oxfam en zonas de conflicto.
15 Gran parte de esta sección ha sido plagiada sin ningún reparo de Peters (1987)
Referencias
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El autor
Chris Roche ha llevado a cabo investigaciones en Burkina Faso entre 1983 y 1985 sobre el papel de las ONG. Ha sido el responsable de los programas de ACORD en Africa occidental antes de convertirse en Jefe del Programa de Investigación y Estrategia de dicha organización. Actualmente es Jefe de Equipo de Desarrollo de Programas en el Departamento de Política de Oxfam.
Este artículo fue publicado por primera vez en Development in Practice, Volumen 4, número 3 (1994).
