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Deborah Eade (Oxfam GB), Tom Hewitt (The Open University), y Hazel Johnson (The Open University)
Prólogo
Este libro está basado en una publicación especial de Desarrollo en la Práctica -Development in Practice- (Volumen 9, números 1 y 2) que Tom Hewitt and Hazel Johnson de La Universidad Abierta UA- (The Open University), los editores invitados, encargaron y pusieron en común. Basándose en gran parte de los contenidos de dos de las áreas principales del programa de la UA para el Máster en Gestión del Desarrollo, el volumen reúne una colección inusual de ensayos y puntos de vista sobre los dilemas éticos y los conflictos reales a los que se enfrenta en la práctica la gestión del desarrollo.
El libro refleja la opinión de que el desarrollo no es algo exclusivo de los países en vías de desarrollo y que la gestión va más allá de los meros problemas operacionales o burocráticos. Por tanto, la gestión del desarrollo comprende la gestión y dirección de una intervención con fines sociales externos en una situación de conflicto de valores (Thomas 1996:106). Una intervención en esté caso se refiere a influenciar sobre los procesos sociales más que al hecho de utilizar recursos para obtener directamente uno objetivos. Los fines sociales externos son conseguidos mediante acciones en el ámbito público, acciones dirigidas al exterior de la organización más que internas a la organización. Los fines sociales son a menudo contendidos: hay opiniones diferentes sobre cuáles son y también sobre como conseguirlos. Debido a que los actores sociales individuales rara vez poseen un control más que parcial para influir sobre un proceso determinado de desarrollo, el conflicto de valores es por tanto una parte intrínseca de la gestión del desarrollo.
La definición de la política de desarrollo y su consecuente traducción práctica constituye un conjunto de procesos no únicamente inversiones y resultados tangibles los cuáles son a su vez influidos por las relaciones y las dinámicas existentes entre múltiples intereses, los cuáles a su vez están representados por organizaciones y asociaciones estatales y no estatales. Las políticas y las estrategias son el producto de presiones y procesos interrelacionados: la acción política (que surgen de movimientos e ideas); la acción estatal (influenciada por la anterior); acción la política no estatal y respuestas privadas. Todas estas presiones y procesos se producen dentro de instituciones (normas, valores y prácticas) las cuáles filtran y median sus resultados. Por tanto, tan solo podemos conocer retrospectivamente que estrategia(s) ha(n) surgido.
La negociación de las políticas está en el centro de la acción pública para el desarrollo. Por eso los gestores del desarrollo y sus organizaciones son una parte tan consciente y central de la acción pública como lo son otros actores; no actúan sobre el desarrollo únicamente desde el exterior. Y aunque la naturaleza incierta de la acción pública significa que uno no puede predecir exactamente que clase de destreza será necesitada, los gestores de desarrollo necesitan unas habilidades y un entendimiento distintivo, con el que puedan hacer frente y responder a la tensión, conflicto y (re)negociación (Wuyts 1992:280). El tema de la gestión para el desarrollo en contraposición a la gestión del desarrollo, y si de hecho hay algo distintivo en la gestión del desarrollo, es explorado por Alan Thomas, en una ponencia que actúa como trampolín para algunas de las ideas y prácticas fundamentales abordadas en esta lectura, como por ejemplo las siguientes:
· La gestión de tareas específicas en las intervenciones de desarrollo. Lo cuál puede incluir la conceptualización de tales tareas y de los modos en los que las herramientas y las técnicas pueden ser utilizadas en procesos (refiérase a Simon Bell y David Wield); o puede involucrar acercamientos para crear una sostenibilidad institucional cuando las personas concernientes negocian agendas para la acción en programas de desarrollo (refiérase a Hazel Johnson y Gordon Wilson). En un estilo complementario, la ponencia compuesta Un día en la vida de un gestor de desarrollo (Day in the life of a development manager) traza algunas de las preocupaciones rutinarias y no rutinarias de la gestión de tareas de desarrollo, mientras que los escritos de John P Grierson y Ato Brown y de Marielle Snel consideran tales negociaciones dentro del contexto de la provisión de bienes públicos.
· La gestión orientada hacia los ideales del desarrollo. Capítulos sobre un listado de temas y prácticas, todos basados en experiencias en distintas partes del mundo, describen las tensiones entre los ideales del desarrollo y las realidades de la práctica. Ramya Subrahmanian analiza algunas de las contradicciones inherentes a los intentos de descentralizar la provisión de la educación primaria en la India preguntándose que sucede cuando las preferencias locales son opuestas a los intereses de políticos, mientras que Dorcas Robinson explora el escenario político en la provisión de servicios sanitarios en Tanzania y pregunta si las distintas agendas y actores pueden de hecho reunirse en un programa de acción efectivo. Jo Chataway y Tom Hewitt cruzan la división Norte-Sur mediante la comparación de las experiencias de Polonia y Tanzania en sus respectivos intentos de desarrollar un acercamiento no lineal y basado en el aprendizaje hacia el cambio tecnológico. Documentos más breves sobre las dificultades y logros en la búsqueda de orientar la gestión hacia ideales de desarrollo incluyen los escritos de Richard Pinder, Norma Burnett, Purna Sen, y Lina Payne e Ines Smyth.
· La gestión en un contexto de desarrollo. La gestión de organizaciones de desarrollo que intentan conseguir metas sociales externas, y quizás representar o simplemente reclamar ciertos valores, es el centro de atención de otro conjunto de estudios. Con referencia a Bangladesh, David Lewis y Babar Sobhan se centran en si puede ser crearse una confianza entre los donantes bilaterales y las ONGs del Sur que reciben tal ayuda, y en los retos que para las ONGs del Norte supone la expansión de la ayuda oficial directa a las ONGs del Sur. Michael Bailey confronta los problemas de captación de fondos entre organizaciones civiles en Brasil. ¿Cómo pueden incrementar y diversificar sus ingresos? y ¿A qué puede ser que tengan que comprometerse? ¿Qué rol pueden jugar los donantes extranjeros y las agencias de ayuda en la promoción de una autonomía financiera entre las organizaciones del Sur?
El último grupo de lecturas nos recuerda en particular que el tema de recursos, especialmente es dinero tanto si viene de las condiciones ligadas a este, cuánto hay, a quien se le ha dado o se le dará, con que fines, y por cuanto tiempo , nunca va separado del negocio del desarrollo y que por tanto de la gestión del desarrollo. Para las organizaciones que dependen de recursos externos, esto puede significar la gestión de la escasez: como retener la propia integridad y valores centrales cuando estos están siendo destruidos por la falta de financiación o enredados en las cuerdas puestas por los donantes; y como ser más efectivo cuando los recursos son inadecuados y la sostenibilidad está en duda. Para aquellos responsables de decidir como distribuir los recursos y/o como gestionar los presupuestos de las subvenciones, la pregunta es como dirigir el poder derivado de una riqueza relativa: como definir los valores centrales y honrar los ideales en la toma de opciones entre unas peticiones opuestas una decisión crítica que afectará al futuro de otras organizaciones; y como ser efectivo cuando las relaciones de poder ensombrecen el entendimiento de que es lo que está en juego para las organizaciones beneficiarias, cuya supervivencia y gestión están bajo amenaza. Aunque estas dinámicas están presentes en cualquier relación entre alguien que da y aquel que recibe, estas están particularmente marcadas en el contexto de lo que hoy en día a menudo se denomina la industria del desarrollo. Mientras que esta industria involucra a una vasta selección de actores desde gobiernos a organizaciones de base, desde multinacionales a empresas locales, desde académicos de renombre a grupos que proponen cambios radicales las ONGs (internacionales) se distinguen por su intento de construir un puente entre el Norte y el Sur y de alguna forma interpretar las tensiones inherentes cuando así intentan hacer. Aquí las palabras Norte y Sur son utilizadas en términos de poder para denotar aquellas instituciones que están en una situación de poder y aquellas que de alguna manera dependen de las primeras y no solo como sinónimos de países industrializados y de países en vías de desarrollo. Es importante recordar que en el mundo existen miles de agencias en el sector del voluntariado que canalizan subvenciones gubernamentales o donaciones públicas hacia los sectores marginales y necesitados de su propia sociedad y que a la vez intentan influenciar las políticas públicas y sensibilizar a la opinión pública. Sin embargo, dentro del contexto específico de la cooperación internacional, las ONGs internacionales pueden elegir transmitir simplemente las normas, valores y cultura del Norte hacia el Sur. Pero como organizaciones civiles de propio derecho, dichas ONGs y sus contrapartes pueden estar también en posición de sostener un espejo crítico hacia el Norte que refleje la perspectiva de aquellos que están marginados.
Dentro del amplio ámbito del desarrollo, las ONGs internacionales casi por definición tocan las tres principales áreas de la gestión del desarrollo que esta lectura explora: La gestión de tareas específicas en las intervenciones de desarrollo (como por ejemplo, la provisión de servicios), la gestión que está orientada hacia unos ideales específicos (tal y como mencionan los estatutos y las políticas de las ONGs) y la gestión en un contexto de desarrollo. Por tanto, las ONGs nos pueden enseñar como estos distintos aspectos de la gestión del desarrollo influyen y son a su vez influidos por la cadena de la ayuda, Tina Wallace comienza con unas soberbias reflexiones sobre los cambios en la forma en la que estos roles y las tensiones que estos generan han sido gestionados. En los sesenta y setenta, cuando el sector de las ONGs de desarrollo era más reducido, menos competitivo y de naturaleza más voluntaria, la gestión era a menudo considerado un término peyorativo; en el mejor de los casos irrelevante, en el peor incompatible con compromiso no algo por lo que el seguidor medio recogía fondos, participaba en caminatas patrocinadas, o respondía a los llamamientos y los anuncios[i]. Sin embargo, con la competencia por donaciones públicas en aumento y el incremento en la ayuda pública que se canalizaba a través de las mismas a partir de mediados de los ochenta, el sector de las ONGs necesitaba profesionalizarse urgentemente. Esto coincidió con un periodo en el que las certezas que tras la Segunda Guerra Mundial habían guiado gran parte del pensamiento sobre el desarrollo empezaron a desmoronarse junto con la muralla de Berlín, y después se volcaron en el maremoto económico de la globalización, el recogimiento del estado, y los avances en la tecnología de la información. El hecho de que los roles del gobierno y del sector privado estuvieran cambiando tan rápidamente, y tan profundamente, obligó a todas las agencias de desarrollo ONGs incluidas a replantearse también su razón de ser y dirección. El corporativismo, la planificación estratégica, y la responsabilidad formal se pusieron al orden del día; una forma de contener, si no de entender, el entorno complejo en el que ahora tenían que trabajar los programas de desarrollo y humanitarios. Habiendo descubierto una marca específica de gestión corporativa, sin embargo, muchas ONGs del Norte y agencias oficiales de desarrollo empezaron a buscar consejo espiritual y práctico no desde su propia experiencia, única y multicultural, sino desde las ortodoxias del sector lucrativo (Powell y Seddon 1997; Lewis 1998). Irónicamente, muchos observadores y partícipes tienen miedo de que por enclavarse tan firmemente al mástil de la planificación estratégica y los planteamientos de mercado las ONGs estén arriesgando el tirar por la borda sus valores centrales y sabiduría acumulada su nota distintiva .
El reconocimiento por parte de las agencias de desarrollo de que, con el fin de ser efectivos, los recursos materiales y humanos deben de ser dirigidos significa un comienzo positivo para cambiar de la era anterior del arreglárselas de alguna manera. Dirigir el desarrollo significa tomar opciones, y esto es únicamente posible si los roles de aquellos que toman las decisiones son claros y si la cultura organizativa (y las estructuras) fomenta la transparencia y la responsabilidad. Las suposiciones y los valores necesitan ser desafiados: la satisfacción excesiva consigo mismo no es una opción para las ONGs, no más de lo que lo es para los negocios que han de competir en el mercado o para los gobiernos que han de rendir cuentas ante el electorado. Pero tal y como Tina Wallace (1997) ha sugerido, el entorno turbulento por el que las ONGs respondieron con cierta clase de profesionalismo ha sido superado por tal cantidad de cambios culturales y estructurales, revisiones estratégicas y a menudo pérdidas de recursos humanos que muchas ONGs internacionales continúan dañándose a si mismas.
Es una cuestión de equilibrio a la vez que de dirección global. Ninguna institución saludable puede permitir que los valores que profesa sean una cortina de humo para una actuación pobre y no profesional. Sin embargo, las agencias de desarrollo, gubernamentales y no gubernamentales, tampoco deberían concentrarse tanto en su propia gestión como para perder la perspectiva de su posición en el escenario global. Las reputaciones no pueden darse por sentado en un entorno cada vez más competitivo y ahora las agencias de desarrollo tienen que cultivar un alto perfil público además de intentar conseguir la excelencia. Por tanto, incluso organizaciones tan familiares como las agencias de la ONU invierten enormes recursos para producir informes anuales, por miedo a que, tal y como Michael Bailey dice, la modestia tiene invariablemente una vida corta.
Pero, ¿Cuándo se convierte la búsqueda de publicidad en un fin por sí mismo? ¿Cuánto creen las ONGs y otras agencias de desarrollo que deberían de trabajar por su propia extinción o por buscar activamente el transformar sus relaciones con sus contrapartes locales en genuinas colaboraciones? Sin sólidos valores que comunicar, la planificación y la evaluación se convierten en fines burocráticos por sí mismos. Los procesos por tanto pierden su dinamismo, los documentos son considerados realidades, y la ayuda es considerada sinónimo del desarrollo. Todo es demasiado fácil, la gestión se convierte en papeleo. Intentando dar respuesta a estas tensiones, Tina Wallace pregunta en que medida son apropiados, e incluso compatibles, los métodos importados del sector comercial con los valores de empoderamiento y compromiso con la justicia social que las ONGs y otros actores sociales reclaman. Quizás solo la Historia nos revelará porque las agencias de desarrollo en general, y el sector de ONGs en particular, han mostrado al final del siglo XX tal falta de confianza colectiva en su singularidad; y tal pequeña capacidad de observar sus propias experiencias, sus propios ideales y valores, como base para generar herramientas para la gestión del desarrollo que les permitiese ahondar y agrandar su impacto, y convertirse genuinamente responsables de ello.
A pesar de ser caricaturizada por ser de arriba hacia abajo y burocrática, la gestión es básicamente un proceso para hacer las cosas de la mejor forma posible. Sin embargo, esta lectura muestra como la gestión del desarrollo se refiere más a negociar con la maraña de una intervención para el cambio, con la importancia de los sentimientos y las intuiciones, con la incertidumbre y la toma de riesgos, con el manejo del conflicto y la diversidad, con el respeto mutuo, con lo que no se dice o lo que no se ve que a establecer hechos concretos e indicadores objetivos, cuantificar resultados o intentar poner la realidad en bonitos paquetes llamados proyectos. Por tanto, la gestión del desarrollo se preocupa no por ejercer control o contar cuentos sino que por actuar entendiendo como los procesos de cambio se relacionan con el poder y como modelar mejor dichos procesos en favor de aquellos que están excluidos del acceso a recursos y de la toma de decisiones.
Bibliografía
Lewis, D. (1998) NGOs, management, and the process of change: New models or reinventing the wheel, Appropriate Technology 25(1)
Powell, M. and D. Seddon (1997) NGOs and the development industry. Review of African Political Economy (71)
Thomas, A. (1996) What is development management?, Journal of International Development, 8(1): 95-110.
Wallace, Tina (1997) New development agendas: changes in UK NGO policies and procedures, Review of African Political Economy 24 (71): 35-55.
Wuyts. M. (1992) Conclusion: development policy and process in M. Wuyts, M. Mackintosh, and T. Hewitt, Development Policy and Public Action, Oxford: Oxford University Press in association with the Open University.
Notas
1. Una excepción a destacar es la Red de Gestión de ONGs (NGO Management Network), que comenzó en los años ochenta, mucho antes de que la mayoría de las agencias se hubieran percatado de cualquier necesidad de aprendizaje en dicha área.
2. En el Reino Unido, y en parte debido a suposiciones históricas sobre la naturaleza voluntaria del trabajo de beneficencia, las ONGs insinúan en su publicidad que pueden promover el desarrollo de forma más barata que el gobierno o las agencias oficiales. Por eso compiten en mantener al mínimo sus costes fijos, como si el hecho de gastar en gestión fuese sinónimo de ineficiencia. Por eso, bajos costes fijos es todavía un criterio con por el que la opinión publica mide la eficiencia de las ONGs. Sin embargo, la profesionalización del sector ha supuesto un cambio hacia el empleo remunerado, alejándose de las apariencias del hacer el bien. Dicho gasto se ha incluido siempre en el presupuesto bajo otros conceptos, lo que nos deja sin datos fiables. Sin embargo, probablemente sea verdad afirmar que ninguna ONG de tamaño considerable gasta hoy en sí misma menos que diez años atrás. Esto no sería un problema si el público donante considerase que los gastos de la ONG en salarios competitivos, en comunicaciones modernas, y en viajes internacionales son la mejor forma de conseguir las metas a las que están dando su apoyo.
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